הנשיאה ד' ביניש:
העותר בעתירה שלפנינו - ארגון גמלאי מבטחים - הוא עמותה המאגדת גמלאים המשתייכים לקרן הפנסיה "מבטחים" - מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ (להלן: מבטחים). העתירה מופנית בעיקרה כנגד מנגנון הניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות, כפי שנקבע בפרק ז'1 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפיקוח), שנוסף לחוק הפיקוח במסגרת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003 (להלן: חוק התכנית הכלכלית). טענתו המרכזית של העותר היא כי הניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות (ובכלל זה מבטחים) מביא לפגיעה בלתי מידתית בזכויות העמיתים המשתייכים למבטחים, שכן מצבה הפיננסי של מבטחים הוא טוב יותר מזה של קרנות הפנסיה הותיקות האחרות.
1. כרקע לדיון בסוגיות המתעוררות בעתירה נסקור בקצרה את ההסדרים הקיימים בנוגע לקרנות הפנסיה הותיקות. קרנות הפנסיה הותיקות נקלעו במהלך השנים לגרעונות אקטואריים של מיליארדי ש"ח, שאיימו לפגוע ביכולתן לעמוד בתשלומי הגמלאות לעמיתיהן. לפיכך, ובהתאם להחלטת ממשלה, נסגרו קרנות פנסיה אלה לקבלת עמיתים חדשים החל מיום 1.1.1995; מאותו מועד ואילך הצטרפות עובדים כעמיתים בקרנות פנסיה נעשית לקרנות הפנסיה החדשות. עם זאת, כעולה מתגובת המשיבים 5-1 (להלן: המדינה) לעתירה הגירעונות האקטואריים בקרנות הפנסיה הותיקות (ובהן מבטחים) המשיכו להצטבר גם לאחר סגירתן לעמיתים חדשים בשנת 1995. על רקע זה החליטה הממשלה ביום 25.3.2003 על גיבוש תכנית הבראה לקרנות הפנסיה הותיקות, כך שיינתן להן סיוע כספי משמעותי על ידי המדינה שיותנה ביישום תכנית הבראה והתייעלות. תכנית ההבראה הממשלתית לקרנות הפנסיה הותיקות עוגנה בחקיקת הכנסת ביום 29.5.2003, כאשר במסגרת חוק התכנית הכלכלית נוסף, כאמור, פרק ז'1 לחוק הפיקוח, שכותרתו היא "קרנות פנסיה ותיקות - מינוי מנהל מיוחד, תכניות הבראה וסיוע ממשלתי". ההסדר החדש שנקבע בחוק הפיקוח מבוסס בעיקרו על העברת סיוע כספי ממשלתי בסך של כ-78.3 מיליארד ש"ח לקרנות הפנסיה הותיקות כדי שיוכלו לממן את תשלומי הפנסיה לעמיתיהן, החלפת הנהלות קרנות הפנסיה במנהלים מיוחדים, להם הוענקו בחוק הפיקוח סמכויות מיוחדות, והחלת תקנון אחיד על כל הקרנות (ראו: עע"ם 3493/06 אלראי נ' קרן הגמלאות של חברי אגד בע"מ (טרם פורסם, 16.5.2007), פסקה 11 לפסק הדין; בג"ץ 4948/03 אלחנתי נ' שר האוצר (טרם פורסם, 15.6.2008), פסקה 6 לפסק הדין; ע"א 8652/07 אברהם נ' אגד אגודה שיתופית בישראל בע"מ (טרם פורסם, 9.3.2009), פיסקה 4 לפסק הדין). במסגרת ההסדר החדש שנקבע בפרק ז'1 לחוק הפיקוח נחקק סעיף 78ד(א)(1) לחוק הפיקוח שקובע כדלקמן:
|
"מינוי מנהל מיוחד ומינהלה
|
78ד(א)(1). המפקח ימנה, לפי הצעת הועדה הציבורית, מנהל מיוחד לכל קרן ותיקה, למעט קרן ותיקה שהתקיימו בה התנאים שבסעיף 78טז, ורשאי הוא למנות מנהל מיוחד אחד למספר קרנות או לכולן."
|
מכוח ההוראה סעיף 78ד(א)(1) הנ"ל מינה המשיב 5 (להלן: המפקח או המפקח על הביטוח) את המשיבה 6 (להלן: המנהלת המיוחדת) לתפקיד המנהלת המיוחדת של כל קרנות הפנסיה הותיקות שבהסדר. זאת, מתוך כוונה להביא לאיחוד תפעולי של הקרנות ולהתנהלות תפעולית חסכונית יותר.
2. ההחלטה להביא לניהול משותף של קרנות הפנסיה הותיקות היא העומדת במוקד העתירה שלפנינו, שכן לטענת העותר הניהול המשותף עלול להביא לפגיעה בזכויותיהם של הגמלאים המשתייכים למבטחים בשל קיום סבסוד צולב בין קרנות הפנסיה הותיקות. כן מבקש העותר למנות נציגים מקרב חבריו לגופים השונים המנהלים את נכסי מבטחים, להפחית את גובה דמי הניהול הנגבים מהחברים בעותר ולהורות למשיבים למסור דיווחים שונים לחברים בעותר אודות זכויותיהם במבטחים. לטענת העותר, דרישותיו בנוגע לאופן ההתנהלות של מבטחים מבוססות על חובת הנאמנות שחבים מנהלי קרנות הפנסיה לעמיתים בקרנות; כמו גם על הפגיעה בזכויותיהם החוקתיות של העמיתים במבטחים לחופש עיסוק, כבוד וקניין, שנגרמת, על-פי הנטען, כתוצאה מההסדר החדש לניהול קרנות הפנסיה הותיקות. המשיבים מצידם טוענים כי הניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות, הנעשה מכוח הוראות פרק ז'1 לחוק הפיקוח, מביא להתנהלות חסכונית ויעילה יותר של הקרנות, המאפשרת הפניית משאבים רבים יותר לתשלומי פנסיה לעמיתים. בהקשר זה מציינים המשיבים כי למרות הניהול המאוחד של קרנות הפנסיה הותיקות נשמרת זהותה הנפרדת של כל קרן ואין ערבוב של הנכסים שלהן. המשיבים מוסיפים עוד כי גם יתר ההסדרים אותם מבקש העותר לבטל או לשנות מעוגנים בחוק ולא נפל בהם כל פגם. נבחן אפוא את טענות העותר ביחס להסדרים השונים שהונהגו ביחס לקרנות הפנסיה הותיקות בכלל ולמבטחים בפרט ואת טענות המשיבים בנוגע להסדרים אלה.
הניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות
3. הסוגיה העיקרית שבה מתמקדים טיעוני הצדדים היא הניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות על ידי מנהלת מיוחדת אחת. בטיעוניו עומד העותר על הייחוד הטמון לטענתו במבטחים בהשוואה לקרנות הפנסיה הותיקות האחרות, שיש בו לשיטתו כדי להצדיק ניהול עצמאי ונפרד של מבטחים. בהקשר זה מציין העותר כי מבטחים היא הקרן הגדולה ביותר מבין קרנות הפנסיה הותיקות מבחינת מספר חבריה ונכסיה, וכי גרעונה האקטוארי הוא הנמוך ביותר. בנסיבות אלה, כך טוען העותר, הניהול המשותף של קרנות הפנסיה כרוך בניגוד עניינים מובנה ומביא לכך שניהולה של מבטחים מושפע ממצבן ומאופן ניהולן של קרנות הפנסיה הותיקות האחרות. כן טוען העותר כי הניהול המשותף של קרנות הפנסיה מביא לערבוב בין נכסי הקרנות באופן שמביא לסבסוד צולב ביניהן ולהשפעה של זכויות העמיתים בקרן אחת על זכויות העמיתים בקרן אחרת; וזאת גם אם עצמאותן של הקרנות נשמרת באופן פורמאלי. בהקשר זה מלין העותר כנגד ניהול השקעותיה של מבטחים על ידי ועדת השקעות, המטפלת גם בהשקעותיהן של ארבע קרנות פנסיה ותיקות נוספות. כדי לתמוך בטענותיו בדבר הבעייתיות שבניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות הגיש העותר חוות דעת אקטוארית, שבה נטען כי הניהול המשותף של קרנות הפנסיה הותיקות פוגע ועלול לפגוע בחברי ובגמלאי מבטחים.
4. המדינה מצידה טוענת כי המפקח על הביטוח פעל ליצירת איחוד תפעולי של הקרנות, וזאת מכוח הסמכות הנתונה לו לפי סעיף 78יג לחוק הפיקוח להורות כי תפעולן של קרנות ותיקות שכלולות בהסדר יהיה משותף. מטרת האיחוד התפעולי, כך נטען, היא ליצור אחידות במערך הזכויות ולחסוך בהוצאות התפעול של קרנות הפנסיה, כך שמירב המשאבים שבידיהן יופנו לתשלומי פנסיה לעמיתים. המדינה מוסיפה כי במסגרת ההסדר ובהתאם לסמכותו לפי סעיף 78ד(א)(1) לחוק הפיקוח מינה המפקח על הביטוח את המשיבה 6 לתפקיד המנהלת המיוחדת של כל קרנות הפנסיה הותיקות שבהסדר. כן מינה המפקח, בהתאם לסמכות הנתונה לו בהוראת סעיף 78ד(ב)(1) לחוק הפיקוח מינהלה אחת לכל הקרנות שבהסדר, שתפקידיה, בין היתר, הם אישור מאזני הקרנות ומינוי רואה חשבון. בנוסף נתונה למינהלה הסמכות לאשר תכנית התייעלות והמלצות לביצוע מהלכי הבראה, שיוכנו על ידי המנהל המיוחד של הקרנות. נוכח העובדה שהאפשרות למנות מנהל מיוחד ומינהלה משותפת לכל קרנות הפנסיה שבהסדר מעוגנת במפורש בהוראות חוק הפיקוח טוענת המדינה כי יש לדחות את טענות העותר לעניין זה. המדינה מוסיפה עוד, כי האיחוד התפעולי של קרנות הפנסיה הותיקות מצוי בלב ליבו של ההסדר, לפיו זכו קרנות הפנסיה הותיקות לסיוע ממשלתי אדיר ובתמורה נדרשו להכפיף עצמן לתכניות התייעלות והבראה. הנהגת התקנון האחיד, הניהול המיוחד והאפשרות לניהול משותף של קרנות הפנסיה הותיקות, כמו גם הקמתה של ועדת השקעות משותפת, הם חלק מתהליך ההתייעלות שהונהג בקרנות אלה במסגרת ההסדר המתואר. המדינה מוסיפה וטוענת כי חובות האמון והזהירות המוטלות על המנהלת המיוחדת והפיקוח לו היא נתונה מצד המפקח על הביטוח והמינהלה ממזערים את החשש מפני פגיעה אפשרית בטובת העמיתים. המדינה מציינת עוד, כי בירור שנערך עם קרנות הפנסיה הותיקות העלה כי למען הזהירות ועל מנת למנוע מצבים שבהם עלול להתעורר חשש לניגוד עניינים, נקבע בקרנות אלה נוהל שמטרתו למנוע מראש העדפת קרן פנסיה אחת על פני האחרת בהקצאת ההשקעות השונות. על-פי הנוהל האמור, בהעדר קריטריון ספציפי אחר, ההקצאה של ההשקעות תיעשה באופן יחסי לפי סך נכסי הקרנות או בהתאם ליחס הפעילות המתוכננת.
5. המנהלת המיוחדת ומבטחים טוענות כי המנהלת המיוחדת פועלת בהגינות ובתום לב להגשמת תפקידה, כי היא נעדרת כל ניגוד עניינים במילוי תפקידה וכי היא ממלאת את חובת הנאמנות המוטלת עליה. המנהלת המיוחדת ומבטחים מוסיפות עוד כי חרף הניהול התפעולי המאוחד של קרנות הפנסיה שבהסדר נשמרת זהותה הנפרדת של כל אחת משמונה קרנות הפנסיה שבהסדר, ובכלל זה קיימת הפרדה ברורה בין הנכסים, המאזנים וההתחייבויות של כל אחת מהקרנות. המנהלת המיוחדת ומבטחים מציינות עוד כי הסמכויות למנות מנהל מיוחד אחד ומינהלה אחת לכל הקרנות שבהסדר נקבעו במפורש בחוק הפיקוח, כמו גם האפשרות להורות על תפעול משותף של הקרנות. כן טוענות המנהלת המיוחדת ומבטחים בהקשר זה כי דווקא בזכות הניהול המיוחד והמאוחד של המנהלת המיוחדת קרנות הפנסיה שבהסדר מתנהלות בצורה מקצועית תוך חסכון משמעותי בהוצאות התפעול. עוד יצוין, כי בהתאם להחלטתנו מיום 7.7.2010 הגישה המנהלת המיוחדת תצהיר באשר למשמעות הוצאות התפעול בניהול המאוחד ולשאלת הסבסוד הצולב בין הקרנות. מתצהיר זה עולה כי בין השנים 2005 ל-2009, שבהן פעלה מבטחים במסגרת הניהול המיוחד המשותף, נחסך סכום מצטבר של כ-140 מיליון ש"ח בהוצאות התפעול של הקרן, וכי הוצאות התפעול במבטחים בשנת 2009, בתום חמש שנים לניהול המיוחד (מתוכן כארבע שנים בניהול מיוחד משותף), פחתו ב-27.74% בהשוואה לשנת 2004. עוד עולה מהתצהיר כי כל קרן נושאת בחלקה היחסי בלבד בהוצאות התפעול, כי קיימת הפרדה ברורה בין הכספים והנכסים הרשומים לזכותה של כל קרן וכי לכל אחת מהקרנות שבהסדר נקבעת מדיניות השקעות נפרדת על בסיס נתוניה הפרטניים.
6. פרק ז'1 לחוק הפיקוח, שבו עוגנה, כאמור, בחקיקה מיוחדת תכנית ההבראה של קרנות הפנסיה הותיקות, קובע הסדר כולל המבוסס על העברת סיוע ממשלתי בהיקף של 78.3 מיליארד ש"ח מחד גיסא ועל הנהגת רפורמה מקיפה באופן התנהלותן של קרנות הפנסיה הותיקות מאידך גיסא. הסדר זה חל על מבטחים בהיותה קרן פנסיה גירעונית, כהגדרתו של מונח זה בפרק ז'1 לחוק הפיקוח. כאן המקום לציין כי אין חולק על כך שמבטחים עונה להגדרה של "קרן ותיקה" הקבועה בסעיף 1 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), תשס"ה-2005 (להלן: חוק קופות גמל), לפיה קרן ותיקה היא "קופת גמל לקצבה שאושרה לראשונה לפי תקנות קופות גמל, לפני יום כ"ט בטבת התשנ"ה (1 בינואר 1995)". הגדרה זו חלה גם בחוק הפיקוח, בהתאם להוראת סעיף 78ב(ב) לחוק הפיקוח. הכול מסכימים גם כי מבטחים עונה להגדרה של "קרן גירעונית" בסעיף 78ב(א) לחוק הפיקוח, שקובעת כי קרן גירעונית היא "קרן ותיקה שאינה קרן מפעלית, אשר הגירעון האקטוארי שלה עלה ביום ט"ז בטבת התשס"ב (31 בדצמבר 2001) על 10% מסך כל התחייבויות הקרן, והמנויה בחלק א' בתוספת הראשונה". תכליתו של הסדר ההבראה בפרק ז'1 לחוק הפיקוח, שחל, אם כן, גם על מבטחים, נקבעה מפורשות בסעיף 78א לחוק הפיקוח בזו הלשון:
|
"מטרת הפרק
|
78א. מטרתו של פרק זה לטפל בגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הותיקות, כדי להביאן לאיזון אקטוארי באמצעות שינויים בזכויות ובחובות של העמיתים ומתן סיוע ממשלתי שיאפשר להן לשלם קצבאות לעמיתיהן, והכל בהתחשב ביכולתו של משק המדינה ותוך יצירת אחידות במערך הזכויות".
|
במסגרת הסדר זה נקבע מנגנון לפיו לקרן פנסיה ותיקה שההסדר חל לגביה ימונו מנהל מיוחד, שלו יהיו כל הסמכויות הנתונות למנהל מורשה של מבטח לפי פרק ז' לחוק הפיקוח, בשינויים המחויבים (ראו סעיף 78ו לחוק הפיקוח) ומינהלה בת שלושה חברים, שלה יהיו נתונות, בין היתר, כל הסמכויות הנתונות לועדת הנהלה לפי 72(ד) לחוק הפיקוח (ראו סעיף 78ד(ב)(5) לחוק הפיקוח). סעיף 78ז לחוק הפיקוח, המגדיר את תפקידי המנהל המיוחד בקרנות הפנסיה הותיקות, קובע בזו הלשון: