השופט ע' פוגלמן:
עניינן של העתירות שלפנינו בצווים להפסקת עבודה ולהריסה ביחס למבנים שנבנו שלא כדין במתחם ח'אן אל-אחמר בסמוך ליישוב כפר אדומים, שבהם פועל בית ספר לילדי שבט הג'אהלין (להלן: המבנים או בית הספר). העותרות בבג"ץ 5665/11 הן אגודות שיתופיות המאגדות את תושבי כפר אדומים ויישובים נוספים (להלן בהתאמה : העותרות ועתירת כפר אדומים). העותרים בבג"ץ 8615/11 מייצגים לטענתם כ-100 משפחות בדואים בני שבט הג'האלין המתגוררים באזור ח'אן אל-אחמר, בצד כביש מעלה אדומים-יריחו (להלן בהתאמה: העותרים ועתירת הג'האלין). המשיבים לעתירות הם הרשויות המוסמכות באזור (להלן: המשיבים).
עתירות אלה הינן המשך ישיר לעתירות קודמות שהוגשו על-ידי הצדדים, ונדחו בפסק-דיננו בבג"ץ 6288/09 עראערה נ' ראש המינהל האזרחי באיו"ש (לא פורסם, 2.3.2010) (להלן: פסק הדין הקודם). העובדות הצריכות לעניין וההליכים הקודמים פורטו במסגרת פסק הדין הקודם, ואחזור על תמציתם בלבד. בחודש יוני 2009, החלו העותרים בהקמת המבנים, מבלי שהקדימו פנייה לרשויות התכנון וממילא בלא שניתן להם היתר בנייה כדין. בעקבות זאת, נקטו הרשויות המוסמכות בהליכי אכיפה לפי חוק תכנון, ערים כפרים ובניינים מס' 79 לשנת 1966 (להלן: חוק התכנון הירדני) וביום 23.6.2009 הומצאו צווי הפסקת עבודה, והמחזיקים זומנו לדיון לפני ועדת המשנה לפיקוח (תיקי בב"ח ע' 53-55/09). בסיום ההליכים לפי המתווה הסטטוטורי שנקבע בחוק התכנון הירדני (ותיקוניו בתחיקת הבטחון), החליטה הוועדה להוציא צווים סופיים להפסקת עבודה והריסה ביחס למבנים (החלטה מיום 23.7.2009). מבני בית הספר מצויים בשטח תכנית מאושרת מס' 905/4 לדרך ראשית מס' 1, בקטע שבין מישור אדומים ואתר "השומרוני הטוב" המחבר בין ירושלים לבין כביש הבקעה, שבמסגרתה תוכננה הרחבת הכביש הקיים לכביש דו-מסלולי. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 23.1.2008, ולצורך הוצאתה אל הפועל נחתם ביום 25.8.2009 צו בדבר רכישת בעלות ונטילת חזקה מיידית במקטע הכביש נושא התכנית.
העותרים - בני שבט הג'האלין המתגוררים במקום - הגישו עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 6288/09), שבמסגרתה טענו כי הם מופלים לרעה במישור התכנוני, וכי הריסת מבני בית הספר תפגע בזכותם של ילדי הג'האלין לחינוך. במסגרת הדיון בעתירות הקודמות, ניתן בהסכמה צו ביניים שאסר על הריסת המבנים. בעקבות משא ומתן שהתנהל בין נציגי החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (להלן: מע"צ) לבין העותרים, צומצם צו הביניים ונהרס חלק מהמבנה שהיה מצוי בתחום דרך מאושרת (שיועדה להרחבת כביש 1) וכן מבנה השירותים של בית הספר. בפסק הדין הקודם נקבע כי אין עילה לאסור על קיומם של הליכי אכיפה ביחס למבנים בשל הפרת דיני התכנון והבנייה, בפרט כאשר המבנים נמצאים בתחומי איסור בנייה בשל קרבתם היתרה לכביש. בצד האמור, ניתן משקל לבקשת העותרים להשהות את ביצוע צווי ההריסה. במהלך הדיון בעתירות הקודמות, הודיעו המשיבים כי מימוש צווי ההריסה ביחס למבני בתי הספר לא ייעשה לפני תום שנת הלימודים (30.6.2010), ולא מצאנו להתערב בשיקול הדעת של גורמי האכיפה בהיבט זה. נוכח התוצאה שאליה הגענו, לא נדרשנו לטענותיהם העקרוניות של העותרים ביחס לנחיצותם של הליכי תכנון ובנייה שיאפשרו מתן היתר בנייה למבני קבע של התושבים הבדואים באזור C, מה גם שהמשיבים הצהירו כי בכוונתם ליזום הליכים כאמור.
בצד האמור, נדחתה גם עתירת כפר אדומים (בג"ץ 7264/09), שבמסגרתה ביקשו העותרות כי יינקטו הליכי אכיפה הן ביחס למבני בית הספר, הן ביחס ל-357 מבנים נוספים שנבנו לפי הנטען שלא כדין על אדמות מדינה. בפסק הדין הקודם נקבע כי ננקטו הליכי פיקוח ואכיפה ביחס למבני בית הספר, וכי אין עילה להתערבות בית המשפט בשיקול דעת גורמי האכיפה ובסדרי העדיפויות שקבעו לצורך מימוש צווי הריסה.
משהסתיימה שנת הלימודים ומבני בית הספר לא נהרסו, פנו העותרות למינהל האזרחי בבקשה לפעול למימוש צווי ההריסה. בתגובה, השיב המינהל האזרחי כי מועד מימוש צווי ההריסה נקבע לפי סדרי עדיפויות של גורמי האכיפה ובכפוף לאישור הדרגים הרלוונטיים. בתום שנת הלימודים 2010/2011, שבו העותרות ופנו למינהל האזרחי, ונענו באופן דומה.
מכאן עתירת כפר אדומים הנוכחית (בג"ץ 5665/11), שבגדרה טוענות העותרות כי המשיבים לא עשו כל פעולה ממשית להריסת המבנים, על אף שאלה נבנו על אדמות מדינה ובתוואי עורק תנועה מרכזי, באופן שמסכל את הרחבת הכביש כמתוכנן. בתגובה מקדמית לעתירה מיום 15.8.2011 טענו המשיבים כי לפי נוהליהם, מימושם של צווי הריסה ביחס למבני ציבור טעון אישור גורמים שונים, ובהם "גורמים רמי דרג". לדברי המשיבים, הליך קבלת האישורים לשם מימוש הצווים החל, אך טרם התקבלו כל האישורים הנדרשים. העותרים בעתירת הג'אהלין ביקשו לסלק על הסף את העתירה, בטענה כי היא הוגשה בחוסר ניקיון כפיים. נטען כי העותרות מסתירות מפני בית המשפט את היקף הבנייה הבלתי חוקית בתחומי יישוביהן. עוד נטען כי קיומם של המבנים כלל לא מנע את הרחבת כביש 1, ועבודות סלילה רחבות היקף הסתיימו לאחרונה.
לפי הודעתם המעדכנת של המשיבים מיום 19.4.2012, סוגיית בית הספר הובאה בפני שר הביטחון, שהחליט כי בית הספר יועתק ממיקומו לאחר שיימצא פתרון להפעלת בית ספר לילדים תושבי ח'אן אל-אחמר באתר חלופי (ולו באופן זמני). שר הביטחון הנחה את הגורמים הרלוונטיים לפעול למציאת מיקום חלופי מתאים, וכן הנחה לפעול למניעת הרחבת הבנייה הבלתי-חוקית במתחם ח'אן אל-אחמר. על רקע החלטה זו, ביקשו המשיבים לדחות את עתירת כפר אדומים, בהיעדר עילה להתערב בשיקול דעתן של רשויות האכיפה ובקביעת סדרי העדיפויות למימוש צווי ההריסה במתחם. המשיבים הבהירו כי כבר בהודעות שהגישו בגדר העתירות הקודמות, עמדו על כך שנושא שיכונם של בני שבט הג'האלין יילקח בחשבון לעניין סדרי העדיפויות למימוש צווי ההריסה במתחם. בצד האמור, עדכנו המשיבים כי תכנית לשיכונם של התושבים הבדואים במרחב עוטף ירושלים באזור אבו-דיס מצויה בשלבי תכנון, וכי פתרון הקבע יקודם לאחר הידברות ומשא ומתן עם האוכלוסייה הבדואית.
בהודעה מיום 7.9.2012, עדכנו המשיבים כי נבחנת האפשרות להעתקת כלל מתחם ח'אן אל-אחמר - ובכלל זה מבני בית הספר נושא העתירה - לאחד משני אתרים חלופיים (נועיימה צפון או ארמונות חשמונאים), והכול בהליך המשתף את נציגי שבט הג'האלין. בפגישה שהתקיימה בנדון עם נציגי תושבי ח'אן אל-אחמר, הביעו אלה את רצונם לעבור לאזור הסמוך למקום מושבם היום. נציגי המינהל האזרחי ציינו בפניהם כי קיים קושי לקדם זאת. בסיום הפגישה הוסכם כי המינהל האזרחי יבחן בכובד ראש כל תכנית שתוצע על-ידי העותרים, מבלי להתחייב שלא תקודמנה תכניות אחרות במרחב לטובת האוכלוסייה הבדואית. המשיבים הודיעו כי ככל שיעלה בידם להגיע להסכמות עם האוכלוסייה הבדואית במקום, יועתקו המבנים יחד עם המתחם כולו, "בשאיפה ליישום המעבר תוך כשנה". יחד עם זאת, אם לא יושגו הסכמות כאמור, ישקול ראש המינהל האזרחי לפעול להעתקת בית הספר נושא העתירה למבנה חינוך ארעי בצפון נועיימה או בארמונות חשמונאים (גם ללא הסכמת הג'האלין), או לחלופין - למציאת פיתרון חלופי לתלמידי בית הספר ביריחו או באבו דיס.
בעתירת הג'אהלין, מבקשים העותרים להורות למשיבים להימנע מהריסת מבני בית הספר, ולהשהות את ביצוע צווי ההריסה עד להשלמת תכנית מתאר ליישוב כפרי עבור בני שבט הג'האלין, או עד להקצאת שטח סמוך שבו יוכלו לבנות כדין את מבני בית הספר.
דיון והכרעה
עתירת הג'האלין
עתירת הג'האלין הנוכחית חוזרת בעיקרה על טענות שנידונו והוכרעו בפסק-דיננו הקודם. אשר לטענות המכוונות לעצם הוצאת צווי ההריסה - כפי שקבענו בפסק-דיננו הקודם, אין עילה להיעתר לדרישת העותרים לאסור על קיומם של הליכי אכיפה ביחס למבני בית הספר, שנבנו שלא כדין, ללא בקשת היתר ומבלי שקדמה לבנייתם פנייה לרשויות. גם לגופם של דברים, כפי שצוין בפסק הדין הקודם, המבנים נושא צווי ההריסה נבנו על מקרקעין שייעודם התכנוני הוא לדרך, והם נמצאים בקרבה מסוכנת לכביש ראשי. בנסיבות אלה, "אין אפשרות חוקית להתיר את בנייתם; מה גם שקיום בית הספר בתחום איסור הבנייה של הכביש יסכן את בטיחותם של ילדים הרכים בשנים" (שם, פסקה 8). עם זאת, יש להבחין בין קיומם של הליכי אכיפה, לבין עיתוי מימוש צווי ההריסה, שבקביעתו יינתן משקל - כפי שמצהירים המשיבים - לנושא שיכונם של של בני הג'האלין.
הן העותרים, הן המשיבים מכירים בצורך בעיגון תכנוני סטטוטורי לשיכון שבט הג'האלין, לרבות פתרון חלופי למבנה בית הספר. העותרים מבקשים את קידום הליכי תכנון בסמוך לכפר ח'אן אל-אחמר, כדי לאפשר להם להעתיק את מבני בית הספר אל שטח שיוקצה להם בקרבת מקום. בפסק-דיננו הקודם, לא נדרשנו לטענותיהם הכלליות של העותרים במישור התכנון, שכן רשמנו לפנינו את הצהרות המשיבים שבכוונתם לפעול ליזום תכנון שיאפשר היתרי בנייה למבני קבע של התושבים הבדואים בשטח C. כפי שעולה מהודעות המשיבים, מתנהל בנקודת הזמן הנוכחית תהליך - ביוזמת המשיבים ובשיתוף נציגי האוכלוסייה הבדואית במקום - למציאת פתרון תכנוני כולל לבעיותיהם של התושבים הבדואים בשטח C. במקביל, הודיעו המשיבים כי כל תכנית פרטנית שתוגש על-ידי העותרים תיבחן בכובד ראש (סעיף 4 להודעת המשיבים מיום 7.9.2012).
יש לראות בחיוב את הצהרת המשיבים כי בכוונתם להסדיר את הסוגיות התכנוניות הקשורות ביישובים הבדואים באזור עוטף ירושלים בכלל ובמתחם ח'אן אל-אחמר בפרט, תוך הידברות עם נציגי התושבים; כמו גם את הודעתם שלפיה ככל שהעותרים סבורים כי יש בידם להציע פתרון תכנוני כולל למצב - ובתוך כך לפתור את סוגיית העתקת המבנים נושא העתירה דנן - אין מניעה שיגישו תכנית לרשויות התכנון באזור, וזו תיבחן בכובד ראש. נוכח קידום המהלך התכנוני הכולל ביוזמת המשיבים, הצהרתם כי כל תכנית חלופית שתוגש על-ידי העותרים תיבחן לגופה והעובדה כי בשלב הנוכחי עד למיצוי הבחינה בלוח הזמנים אותו התוו המשיבים, אין כוונה לממש את צווי ההריסה, לא מצאתי כי קיימת עילה להתערבותנו בנקודת הזמן הנוכחית.
עתירת כפר אדומים
בעתירת כפר אדומים שבות ודורשות העותרות את מימוש צווי ההריסה שהוצאו ביחס למבני בית הספר. בפסק-דיננו הקודם מצאנו כי סדרי העדיפות שפירטו המשיבים ופעילויות האכיפה שננקטו על-ידם, אינם מגלים עילה להתערבות, על-פי אמות המידה שנקבעו בהלכה הפסוקה. על רקע חלוף הזמן, טוענות העותרות כי אי הוצאתם לפועל של צווי ההריסה עולה כדי מחדל בלתי סביר של המשיבים.
המשיבים מבהירים כי הצהרתם במסגרת ההליך הקודם - שלפיה צווי ההריסה ביחס למבני בתי הספר לא ימומשו לפני סוף חודש יוני 2010 - אין משמעה כי הם היו מחויבים לעשות כן לאלתר בתום תקופה זו. ואכן, הצהרת המשיבים האמורה נרשמה במסגרת פסק הדין בזיקה לדחיית עתירתם של בני הג'האלין, כלומר - כהתחייבות שלא לממש את צווי ההריסה למצער עד תום שנת הלימודים דאז, ולא כהצהרה פוזיטיבית של המשיבים (בגדר עתירת כפר אדומים) כי צווי ההריסה ימומשו במועד זה. ביצוע צווי ההריסה מן המועד שעליו הודיעו המשיבים ואילך נתון לשיקול הדעת של הרשות המוסמכת בכפיפות לסדרי העדיפויות שהיא קובעת לעצמה באכיפת החוק.
בדיון שהתקיים ביום 13.9.2012, ביקש ב"כ העותרות לגזור גזירה שווה לענייננו מפסק הדין בבג"ץ 8887/06 אל-נאבות נ' שר הבטחון (לא פורסם, 2.8.2011), שעסק באכיפת צווי הפינוי וההריסה שהוצאו נגד בנייה בלתי חוקית במאחז מגרון (להלן: עניין מגרון). בעניין מגרון, קבע בית המשפט שלא ניתן עוד לכרוך בין פינוי המאחז והריסתו לבין התכנית להעתיקו לשכונה חדשה. לשיטת ב"כ העותרות, גם בענייננו אין לכרוך בין הריסת המבנים שנבנו שלא כדין לבין המהלך הכולל להעתקת הכפר ח'אן אל-אחמר לאתר אחר באזור, ולכן יש לבצע את צווי ההריסה לאלתר.