השופט א' רובינשטיין:
רקע וטענות הצדדים
א. עתירה זו מסבה עצמה על מקום הצבעתם בבחירות למועצה אזורית של העותרים, שאליהם הצטרפה האגודה לזכויות האזרח. העותרים הם אזרחים בדוים בנגב, הדרים במתחמים בלתי מוסדרים בשטח שיפוטה של המועצה האזורית רמת נגב, ואמורים להשתייך ליישוב ביר הדאג' שבשטח שיפוטה של המועצה האזורית אבו בסמה, בו אינם דרים לעת הזאת. לשיטת העותרים, הזכות להיבחר ולבחור מצדיקה כי יאופשר להם לבחור ולהיבחר בבחירות המוניציפליות הבאות עלינו לטובה, הקבועות לתאריך 4.12.12, בעקבות בג"ץ 3183/10 אל-רפיאעה נ' שר הפנים (לא פורסם)) - אם במועצה האזורית רמת נגב או במועצה האזורית אבו בסמה. טענתם היא, כי אין לקבל מצב שבו אחוז ניכר (לפי הטענה 60%) ממי שאמורים להשתייך ליישוב ביר הדאג' - אף שאינם מתגוררים בו - לא ישתתפו בבחירות אלה.
ב. בתגובת שר הפנים (המשיב) צוין תחילה, כי העותר 1 רשום כתושב הישוב ביר הדאג' שבתחומי המועצה האזורית אבו בסמה, ואמור להיכלל בספר הבוחרים שם. העותרים 4-2 (להלן העותרים) רשומים כתושבי "מסעודין אל-עזאזמה", שבט המפוזר ברחבי הנגב, ואינו משתייך למועצה אזורית. נטען כי על פי סעיף 44 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) תשי"ח-1958, רק מי שמקום מגוריו הקבוע ומענו במרשם האוכלוסין הוא בתחום המועצה, רשאי להשתתף בבחירות לה; הוזכר בג"ץ 1990/09 אבו חאמד נ' שר הפנים(לא פורסם), שם נדחתה עתירה דומה, אך נרשם כי שר הפנים פועל להגיע לפתרון. נאמר, כי במשך השנים נתקבלו החלטות ממשלה להסדרת ההתיישבות הבדוית בנגב, לרבות הקמת רשות לעניין זה; ולימים מונתה ועדת השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג, שהגישה דו"ח ב-2009, ולאחריו נתקבלו החלטות יישום, כגון לעניין הסדר ההתיישבות הלא מורשית ופתרון לבעיות בעלות (החלטה מ-11.9.11); ב-2012 פורסם תזכיר חוק להסדרת התיישבות הבדוים. אשר לביר הדאג', שהוא חלק מן המועצה האזורית אבו בסמה (הוקמה ב-2003), הוא כולל כ-480 נחלות חקלאיות וכ-500 מגרשים למגורים, באופן מסודר, וכן מוסדות ושירותים; ואולם, כך נטען, אחוז ניכר מבני אלעזאזמה שחלקם שוכנים בשטח ביר הדאג' - אינם מוכנים לעבור ליישוב המוסדר, ומגרשים פנויים לאכלוס לא נמכרו. לשיטת המשיב, מי מן העותרים המבקש לגור בביר הדאג' יכול לעבור לשם, גם אם מגוריו אינם מוסדרים, ואז ייכלל בספר הבוחרים של אבו בסמה. המשיב סבור איפוא, כי אין לאפשר מענה נקודתי מעוות של הצבעה באורח מעושה במקום שבו אין העותרים מתגוררים או שהם מתגוררים בו שלא כדין, ואין מקום לקבע מציאות שאינה אמורה להימשך; גם אין לאפשר לעותרים - וכמותם יש אלפים (בין 4,500 ל-6,000 האמורים להשתייך לביר הדאג' ואבו בסמה, אך מתגוררים בשטח רמת הנגב) - לשנות מבחוץ את הרכב המועצה האזרחי באבו בסמה, שאין הם חבים חובות כלפיה, או את הרכבה של מועצת רמת נגב שיש בה 5,500 תושבים חוקיים, ותוספת של אלפים רבים היא שינוי מהותי בה. עוד צוין, כי אין המדובר בסיטואציה יחודית לגבי בדוים, ויש שטחים נוספים כאלה בדרום. נטען גם, כי מדובר במי שאינם מקבלים שירותים מאף אחת משתי המועצות האזוריות, וזכות הבחירה וההיבחרות אינה עומדת לעצמה אלא כרוכה במכלול, על כן אינה הולמת את המצב הנוכחי.
ג. בתגובת אבו בסמה נאמר שהעותרים אינם מתגוררים בשטח המועצה, והגם שזכות היסוד שלהם לבחור ולהיבחר מוכרת, אין מקום שיצביעו וייבחרו בה; וראוי למצוא פתרון יצירתי לעניינם (לא הוצע פתרון כזה).
ד. בתגובת רמת נגב נאמר, כי הזכות לציבור להיבחר אינה מוחלטת, וכי רמת נגב איננה יכולה לטפל באוכלוסיה הבדוית היושבת בה שלא כדין, והוספתם תפגע בביטוי ההולם לרצון תושביה שלה היושבים בה כדין.
ה. בדיון בפנינו שאלנו תחילה אם אין מקום למחוק עתירה זו, תוך שעותרים פרטניים יוכלו לפנות לבית המשפט המינהלי על פי המסלול החלופי שמאפשר הדין, לאחר ערר לועדת הבחירות (סעיפים 144, 145, 146 ו-147 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958; סעיף 8 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)). נציין כי נושא הסמכות החלופית הועלה בתגובת המשיבה 3 בלבד (רמת נגב), ולא על ידי המשיבים האחרים, לרבות הפרקליטות. היינו גם ערים לכך שהכרעה לגבי פלוני עשויה להוות תקדים גם לגבי אחרים במעמד דומה, דבר שיש להקפיד לגביו. מצד העותרים נטען, כי יש רבים הרוצים לעבור לתוך היישוב ביר הדאג', אך בפועל אין בו שיווק מגרשים, והדבר מצדיק כי היושבים מחוץ ליישוב - לשיטתם 2,700 איש - יוכלו לבחור. מנגד נטען מטעם המדינה, כי המדובר בתהליך הדרגתי, אך ישנם במקום 150 מגרשים מוכנים שאין עליהם קופצים, ומכל מקום אין לאפשר כי אדם יצביע במקום שאינו מתגורר בו, ורצונו לעבור ליישוב פלוני אינו הופך אותו לחלק מאותו היישוב. שמענו גם את האחראי על השיווק ברשות להסדרת ההתיישבות הבדוית בנגב, שציין כי ל-150 המגרשים המפותחים אין דורש, ואי אפשר להתקדם הלאה כל עוד אלה לא ישווקו. בא כוח אבו בסמה הסביר כי הבדוים ממתינים בפועל להצעות טובות יותר מצד הממשלה בעקבות דו"ח ועדת גולדברג. נציג רמת נגב ציין כי אין המועצה יכולה להכיל 6,000 בדוים שאין להם עניין אמיתי בה ואין קשר ביניהם לבינה.
הכרעה
ו. לאחר העיון נראה לנו כי אין מנוס מאי היעתרות לעתירה, בכפוף לאשר ייאמר להלן. אין מחלוקת כי המדובר בנושא מורכב של "אוי לי מיוצרי ואוי לי מיצרי", כדברי חכמים (ברכות ס"א, א').; אין לו פתרון קל וזמין, ולעת הנוכחית אין לו ככל הנראה פתרון אמיתי, למעט מקרים נקודתיים של הדרים בתוך אבו הדאג' גופה, ושאף אם אינם רשומים בפנקס הבוחרים - יירשמו לאחר בדיקה כדין, וכך כנראה העותר 1. לא לכל נושא יש למשפט תשובה, מקום שבו העניין מונח לפני הרשויות הממשלתיות וטעון מאמץ מצדן ורצון טוב במאמץ גם מצד הבדוים.
ז. כמובן, המישור הנורמטיבי העקרוני - בחינת פשיטא - הוא כי לכל אזרח הזכות הבסיסית לבחור ולהיבחר במקום יישובו. דברים אלה כבר עמד עליהם בית משפט זה לא אחת; ראו בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מד(4) 462, 473; בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130; בג"ץ 10466/08 אלחייני נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש (לא פורסם). יתר על כן, בית משפט זה ציין את חשיבות מציאתו של פתרון לנושאים דומים של בדוים המצויים בישובים בלתי מוכרים (בג"ץ חאמד נ' שר הפניםהנזכר). זכות הבחירה וההיבחרות מיושמת כמעט לגבי כל אזרחי המדינה ותושביה. ואולם, כמו בפרשת חאמד וחרף חלוף הזמן, טרם נפתרו הבעיות בנידון דידן, והזכות במקרה דנא אינה ניתנת ליישום מלא לעת הזאת.
ח. נזכור: הנושא שלפנינו אינו עומד לעצמו; הוא חלק מסוגיה רחבה יותר של הבדוים הדרים בישובים בלתי חוקיים ובמבנים בפזורה בנגב, שעלתה לא אחת ולא שתיים בפסיקתו של בית משפט זה, והמצויה על שולחנן של הרשות המבצעת והמחוקקת. למשל, ברע"א 9535/06 אבו מסאעד נ' נציב המים(לא פורסם) דן בית המשפט בשאלה "באיזו מידה עומדת לבדוים המתגוררים במקומות ישוב בלתי חוקיים בנגב זכות משפטית לתבוע את המדינה להתקין עבורם נקודות חיבור פרטיות למים" (דברי השופטת פרוקצ'יה בפסקה 1). בין השאר נדרש בית המשפט לשאלה "האם יש לראות בגורם אי החוקיות הנלוה להתיישבות הבדוים, ובמדיניות הממשלה לפתור תופעה זו בדרך של העמדת פתרונות לישובי קבע חוקיים, משום שיקולים רלבנטיים לצורך הכרעה בבקשות הפרטניות ..." (פסקה 41). בית המשפט השיב, מחד גיסא (פסקה 42), כי "ההתיישבות הבלתי חוקית של הבדוים ברחבי הנגב הפכה להיות בעיה לאומית ממדרגה ראשונה, שהשלכותיה הן רחבות היקף בכל תחומי החיים... מהוה ביטוי גם לפגיעה עמוקה בשלטון החוק... כאשר מבקשים תושבי אתר בלתי חוקי לאשר להם התחברות למים הישר לבתיהם, רשאי מנהל הרשות להתחשב באי חוקיות ההתיישבות ובפגיעה בחוק ובסדר הציבורי הכרוכה בה". עם זאת מאידך גיסא, ישנה חובה - כנאמר - לספק מים כעניין בסיסי (שם). ולבסוף (פסקה 54) "המדיניות העקרונית שהמדינה גיבשה לפתרון בעיית המים בישובים הבלתי חוקיים משקפת, ביסודה, איזון ראוי בין הערכים המתנגשים... ככל שבני הפזורה הבדוית ישתלבו בישובי הקבע, כך תיפתר ממילא שאלת זכאותם למלוא השירותים האזרחיים".על כן נקבע הסדר לאספקה מינימלית נדרשת של מים. על בסיס הומניטרי. הדברים מדברים בעדם.
ט. עינינו הרואות, כי עסקינן בסוגיה מורכבת אשר לה פנים רבות, בתחומים שונים, והבאנו רק דוגמה אחת מתחום חשוב; הדברים הובאו במישור העקרוני, וכמובן מים הם מצרך שאין קיום בלעדיו, ועם כל חשיבותה, שאין להרהר אחריה, אין זכות בחירה והיבחרות באותו מעמד. בבואנו להידרש לשאלה שלפנינו, נזכיר כי ככלל ישנה יחסיות גם בעולם הזכויות - ויתכן הבדל בין קיומה של זכות לבין אפשרות מימושה על אתר, בחינת "מימוש יחסי" על משקל "בטלות יחסית". לכך דוגמאות שונות; למשל, בעניין זכות התפילה של יהודים בהר הבית (ראו עוד מכבר בג"ץ 222/68 חוגים לאומיים נ' שר המשטרה, פ"ד כד(2) 141). והמתח שבין הזכות למימושה; ראו גם בג"ץ 10203/03 המפקד הלאומי נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם), פסקה 19. בעוד אין ספק בזכות לבחור ולהיבחר גם בבחירות מוניציפליות (פשיטא כמובן שזכות הבחירה וההיבחרות לכנסת של העותרים לא נפגעה), יתכנו מצבים של מניעה זמנית במימושה. נאחז את השור במקרה דנא בקרניו; העותרים אמורים להיות שייכים למועצת אבו בסמה, אך לעת הזאת אינם מתגוררים בשטחה. תקדים של הצבעה מוניציפלית לתושבים פוטנציאליים של הרשות, להבדיל מתושבים בפועל, אינו ראוי ואין מקום ליתן לו יד; אין הדבר דומה לתושבים שנמצאים ארעית מחוץ ליישובים, כמו חיילים, דיפלומטים, ימאים וכיוצא באלה, הזכאים להצביע לפי חוקי הבחירות. כאן ענייננו במי שאינם גרים באבו בסמה וזיקתם היא בממד עתידי; ואין בכך די להצבעה ולהיבחרות. ומנגד, העותרים מתגוררים באופן לא חוקי ברמת נגב, ולא יעלה באמת על הדעת כי אלפי אנשים שאינם שייכים למועצה זו, אינם מקבלים את שירותיה ואינם תורמים לה, ואין להם ולה עניין הדדי, יהיו לפתע למצביעים בה על כל המשתמע. כדברי השופטת חיות בבג"ץ 7181/08 לוינטל נ' שר הפנים(לא פורסם), הזכות לבחור ולהיבחר במערכת המוניציפלית נובעת מ"עניין רב ורצון מובן... להשפיע על זהותם של המכהנים במוסדות השלטון המקומי על מנת להשפיע כך על דרכי הפעולה ועל המדיניות שתיושם בתחום המוניציפלי... בבסיס הזכות הניתנת לתושביה של רשות מקומית לבחור להם הנהגה עומדת, איפוא, התכלית לאפשר ניהולם של נושאים מקומיים באופן התואם את רצונם ואת שאיפותיהם של תושבי המקום...". לכל אלה אין אחיזה של ממש בנידון דידן ככל שעסקינן ברמת נגב.
י. נושא הבחירות המוניציפליות בו עסקינן הוא אחד הנושאים שהסדרתם כרוכה בהסדרה הרחבה של נושא ההתישבות הבדוית בנגב, וכאמור בפרשת אבו מסאעד, אין דופי בהתחשבות במצב המיוחד של קיום מבנים וריכוזי מבנים לא חוקיים בנגב שמצבם אנדרוגני, בהם מתגוררים כמו בענייננו אנשים המיועדים לעבור לביר הדאג' אך מצויים, בהמתנה כזו או אחרת, בשטח רמת נגב. גם הקול הליברלי ושוחר הזכויות אינו יכול במצב הנוכחי ליתן פתרון ל"חלל המעשי" שנוצר; איננו יכולים לתת יד לפתרון פיקטיבי, של "כאילו" דרים האנשים באבו בסמה שעה שאינם גרים בה, וגם לא לפתרון לא הוגן, שלא לומר הרסני כלפי רמת נגב, ש"כאילו" הם תושביה.
יא. אין לנו אלא להפציר הן ברשויות הן בבדוים לקדם פתרונות שיהפכו את זכות ההשתתפות בבחירות המוניציפליות בעתיד הלא רחוק מהלכה למעשה; ויפה שעה אחת קודם. נשוב ונטעים, כי ככל שהמדובר במי שבידם להוכיח תושבותם בממש באבו בסמה, כגון העותר 1, בידם לנקוט בפעולות הדרושות לשם רישומם בפנקס הבוחרים, ואף לכך יפה שעה אחת קודם.
יב. בנתון לאמור נמחקת העתירה בלא צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופט ח' מלצר:
אני מסכים.
ש ו פ ט