פסק דין בעניין צווי הריסה מינהליים בשכונת פרדס דכה ביפו

המשיבה, הרשות המקומית, עוסקת בהכנת תכנית בינוי-פינוי בשכונת פרדס דכה ביפו מזה למעלה מעשר שנים. במהלך כל התקופה המשיבה אינה דנה בבקשות להיתרי בנייה לאור החשש שמא לא יתאמו ההיתרים את התכנית העתידית. בפועל, במשך למעלה מעשור תושבי פרדס דכא, בכללם המערער, אינם יכולים לממש או לנצל את רכושם כדין.

במהלך התקופה בה לא ניתן היה להגיש בקשות להיתרי בניה, בנה המערער מבנה למגורי משפחתו על גג בית הוריו (אין מחלוקת כי המערער לא ביקש היתר בניה עובר לבניה). המשיבה הוציאה כנגד המבנה צו הריסה מינהלי, והגישה נגדו כתב אישום על בניה לא היתר. במסגרת הסדר טיעון אליו הגיעו הצדדים סוכם כי מועד ביצוע צו ההריסה ידחה למשך שנתיים. אולם, גם לאחר שנתיים, ולמעשה עד עצם היום הזה לא ניתן להגיש בקשה להיתר. המערער מבקש כי מועד ביצוע צו ההריסה ידחה עד לאחר שניתן יהיה להגיש בקשה להיתר בנייה ולדון בו לגופו.

השאלה המתעוררת בערעור זה היא האם רשאית רשות התכנון המקומית, המשיבה, להוציא צווי הריסה מינהליים, להגיש כתבי אישום, ולבצע גזרי דין של הריסה שמועד ביצועם נדחה בהסכמתה בכדי לאפשר לנאשמים להסדיר את ההיתר, כאשר באותה עת, מכוח הליכי תכנון, מוקפא המצב התכנוני ולא ניתן להגיש בקשה כלשהי להיתר בניה, וזאת במשך למעלה מעשר שנים.

זהו ערעור על החלטתו של בית המשפט לעניינים מקומיים ת"א (כב' השופט אלי ספיר) בתיק 01/01/10992 מיום 21.12.03 שדחה את בקשת המערער לעכב צו הריסה כנגד מבנה שבנה המערער, וזאת עד לדיון שהגיש לוועדת הערר. בקשתו של המערער לקבל היתר בניה (שהוגשה לאחר ובמסגרת הסדר הטיעון) נדחתה, מהטעם שאין תכנית במקום המאפשרת דיון בבקשה להיתר בניה. המערער ערר על החלטה זו לוועדת הערר. כיוון שצו ההריסה היה אמור להיות מבוצע, הגיש המערער בקשה לבית משפט לעניינים מקומיים לדחות את מועד ביצוע צו ההריסה עד לדיון בוועדת הערר. הדיון בוועדת הערר היה אמור להתקיים מספר ימים לאחר המועד שנקבע לביצוע צו ההריסה. בקשתו נדחתה. בערעור במקורו ביקש המערער כי מועד ביצוע צו ההריסה ידחה עד לאחר דיון והחלטה של ועדת הערר. אולם, בין הגשת הערעור לבין הדיון בערעור, התכנסה הועדה והתברר כי לא ניתן להגיש בקשה להיתר בניה כיוון שאין תכנית במסגרתה ניתן להגיש את הבקשה. זאת, כיון שמזה למעלה מעשר שנים מצוי האזור בהכנת תכנית בינוי פיצוי. על כן תוקן הערעור וכעת מבקש המערער לדחות את ביצוע צו ההריסה למועד סביר לאחר שניתן יהיה להגיש בקשה להיתר לדיון בוועדות התכנון.

1. העובדות שלעניין

למעשה אין מחלוקת בין הצדדים על העובדות. המערער בנה דירת מגורים על הגג של בית הוריו בשכונת פרדס דכה ביפו.  למבנה הוצא צו הריסה מינהלי ביום 31.7.01. אין מחלוקת כי כבר באותה עת לא ניתן היה להגיש בקשה להיתר בניה (למעשה כבר מ-1996). המערער הגיש בקשה לעכב את ביצוע צו ההריסה המינהלי, ובמסגרת מגעים בין התובעת העירונית לסניגורו של המערער, סוכם כי צו ההריסה המינהלי יעוכב ויומר בכתב אישום על בניה לא היתר. רק במאי 2003, קרוב לשנתיים לאחר הוצאת הצו המינהלי, הוגש כתב אישום נגד המערער. יש לציין כי אי הגשת כתב האישום נבע מטעמיה של המשיבה, שחזרה וביקשה את עיכוב ביצוע הצו המינהלי והצו עוכב לבקשתה פעם אחר פעם עד סוף שנת 2003 (ראו למשל פרוטוקול הדיון בבימ"ש לעניינים מקומיים בת"א (כב' השופט אלי ספיר) מיום 13.7.03).

מכל מקום במאי 2003 הוגש, בהסכמה כאמור, כתב אישום נגד המערער בגין בנייה ללא היתר. הדיון התקיים ביום 21.12.03 והמערער הורשע על פי הודאתו במסגרת עסקת טיעון עם המשיבה. במסגרת עסקת הטיעון סוכם כי המערער יודה  ויורשע, וינתן צו הריסה נדחה לשנתיים ימים כדי לאפשר למערער להשיג היתר בנייה. בפסק הדין ניתנה למערער למעשה הזדמנות לקבל  היתר בניה ולהמנע מהריסה המבנה. הן התובעת, הן הסניגור הגיעו להסדר כאשר היה ברור כי באותה עת לא ניתן להגיש בקשה להיתר בניה, ועל כן התבקשה דחיה לשנתיים ימים. הצדדים חזרו על כך בדיון בבית המשפט. גם בית המשפט היה מודע למצב הבעייתי ואישר תקופה זו שהיא ארוכה יחסית, כדי לאפשר למערער לקבל למעשה את חלקו בהסדר הטיעון - האפשרות להכשיר את הבנייה. אולם, כפי שאישרה ב"כ העירייה בטיעוניה בדיון בערעור לפניי: "אין היום תוכנית במקום לפיה יכול לקבל היתר". מסתבר שמצב דברים זה לפיו אין תוכנית במקום מכוחה ניתן  לבקש ולקבל היתרים שורר כבר למעלה מעשר שנים. על כן למעשה כנגד המערער ישנו פסק דין חלוט הקובע שניתן להרוס את המבנה שבנה ללא היתר, אלא אם כן יוצא היתר. זאת, בשעה שהמערער אינו יכול להגיש בקשה להיתר בהיעדר תכנית.

2. טענות הצדדים

המערער טועןכי מצב הדברים בו הוא נמצא אינו מאפשר לו ולהוריו לממש את קניינם במשך 10 שנים, ולמעשה כמעט מחייב את תושבי השכונה להפוך לעבריינים אם ברצונם לעשות ולו שינוי כלשהו במבנים שבבעלותם. לטענתו, בשל אי בהירות המצב התכנוני אף לא ניתן לממש את הנכסים או לקבל בגינם הלוואות כנגד משכונם, כך שלא ניתן גם למכור או למשכן ולבנות או לרכוש דירה במקום אחר בו ניתן קבל היתר בנייה. המערער אינו תוקף את צו ההריסה עצמו, שכן כאמור, אישורו חלוט. המערער מבקש כי למעשה יידחה ביצוע צו ההריסה  לאותה תקופה לה ניתנה הדחייה במקור. היינו כי תנתן למערער תקופת זמן להכשיר את הבנייה מרגע שניתן יהיה להגיש בקשה להיתר כנדרש.

המשיבה טוענת כי על אף שאין תכנית בנין עיר במשך תקופה ארוכה, המערער אינו רשאי לעשות דין לעצמו ולבנות ללא היתר, לדבריה: "לא יכול להיות שגם אם אדם לא יכול לבנות, ייקח את החוק לידים...גם במקום בו אין תכנית בניין עיר שעל פיה ניתן לבקש היתר". לטענת המשיבה, אם תאושר ארכה למערער בתיק זה, כל אנשי השכונה יבנו ללא היתר גם אם, לדבריה: "יקח עוד 10 שנים לתכנן את התכנית". המשיבה מוסיפה וטוענת כי בית משפט זה אינו יכול לבטל את הצו שניתן כדין. ב"כ המשיבה הגישה מספר פסקי דין של בית המשפט העליון ובהם נקבע כי צו הריסה יש לבצע בסמוך להוצאתו, אלא אם היתר הוא "בר השגה בקרוב", כדבריה.

3.  הליכי תכנון שאינם מאפשרים הגשת בקשה להיתר בנייה - פגיעה בזכות הקניין

אחת מטענותיו המרכזיות של המערער היא כי אין מקום לצוות על הריסת המבנה כל עוד לא ניתן להגיש בקשה להיתר בנייה. לטענתו, העובדה, עליה אין מחלוקת, לפיה הליכי התכנון מתמשכים מזה כעשר שנים וצפוים להמשך עוד מספר שנים פוגעת בזכות הקניין שלו, כיון שהוא אינו יכול לממש את זכות הקניין בנכס. המערער הוסיף וטען כי אף לו רצה למכור את הבית או ליטול משכנתא על הבית ולבנות במקום אחר, בו ניתן לקבל היתר, לא יכול היה לעשות כן כיוון שהבנקים אינם מוכנים לתת משכנתא, וקונים אינם מתעניינים, שכן הנכס הוא בעל ערך נמוך כל עוד לא ברור המצב התכנוני במקום.

א. זכות הקניין כזכות חוקתית

זכות הקניין, מוגדרת בהגדרתה הקלאסית כזכות כלפי נכס (אם כי משמעות המונח תלויה בהקשר בו נזקקים לו (ראו לעניין זה י' ויסמן, דיני קניין, חלק כללי, תשנ"ג-1993), 14 (להלן: ויסמן, דיני קניין; וכן מ' דויטש, קניין, כרך א' פרק 4, 239 ( להלן: דויטש, קניין) פרופ' ויסמן, בספרו דיני קניין  מגדיר את זכויות הקניין כ"מספקות את האינטרס שיש לאדם להשיג בטחון רכושי שאינו תלוי בבשר ודם" (דיני קניין, כמ' 49). זכות הקניין, כוללת בתוכה, כמובן, את הזכות להשתמש בנכס ולממשו (לעיל, שם בעמ' 56 ואילך) .

זכות הקניין זכתה להגנה במסגרת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (סעיף 3 לחוק). בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט (4) 221 (להלן: פרשת בנק המזרחי), נקבע כי מדובר בזכות חוקתית בעלת מעמד נורמטיבי מיוחד. כפי שציין כב' הנשיא א' ברק  בבגץ 4593/05 בנק המזרחי המאוחד (להלן פרשת בנק המזרחי השנייה), מתן מעמד חוקתי לזכות הקנין אינו מובן מאליו (סעיף 9 לפסק דינו. עוד ראו לעניין זה: יוסף מ' אדרעי, " על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית - מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם", משפטים כח 461 (1997); יוסף מ' אדרעי, " זכויות אדם וזכויות חברתיות" בתוך: ספר ברנזון (כרך שני: בני סברה, אהרן ברק וחיים ברנזון עורכים, ירושלים, תש"ס-2000) 45, 73 (להלן: אדרעי, זכויות אדם, ספר ברנזון); דותן, " המעמד החוקתי של זכות הקניין", משפטים כח, עמ' 535; פרוקצ'יה, "הגנה חוקתית על הקניין בראי התיאוריה הכלכלית", משפטים כח, עמ' 621; יהושע ויסמן, " הגנה חוקתית לקניין", הפרקליט מב (תשנ"ה) 258, 259 (להלן: ויסמן, הגנה חוקתית לקניין) וכן י' מ' אדרעי, " מי ישמור על אוצר המדינה ורכוש הציבור", בתוך: ספר שמגר (מאמרים, חלק א', ישראל תשס"ג-2003) 155, 158.

 בקנדה למשל, הקניין אינו זוכה להגנה החוקתית הקבועה בצ'רטר הקנדי על דבר זכויות וחירויות, ה-Canadian Charter of Rights and Freedoms, No. 1 (1952) אחד הנימוקים לכך שלא כללו שם את זכות הקניין היה החשש  שההגנה החוקתית על הקניין תגביל את האפשרויות לקבוע בחוק הוראות בנושא תכנון ובניה (לסקירת ההגנה על הקניין כזכות חוקתית במדינות השונות ראו מסמך רקע שהוגש לועדת חוקה בנושא הזכות החוקתית לקניין (מאת ד"ר הלל סומר, דן אדר ועמית אלימן, פורסם ב: http://huka.gov.il/wiki/material/data/H05-12-2004_9-49-52_kinianlong.pdf) . אחרים סבורים כי זכות הקניין "חזקה" פחות מהזכויות הנוגעות לחירות ושלמות הגוף (לסקירת הגישות השונות והטעמים להן ראו: ויסמן, הגנה חוקתית לקניין, והמובאות שם, בעמ' 258-260).

בפרשת בנק המזרחי השנייה, הציב הנשיא ברק את השאלה שיש לדון בה: " השאלה המתעוררת בישראל אינה, איפוא, אם לקניין ניתן מעמד חוקתי, שהרי התשובה לה הינה בחיוב. השאלה הינה מה היקף פריסתה של זכות הקניין. השאלה הינה "קניין" זה מהו ולמי מוענקת הזכות החוקתית?" (שם, בפיסקה 9 לפסק דינו).

ב. זכות הקניין בדיני התכנון והבנייה

הדיון בזכות הקניין בהקשר של דיני התכנון והבנייה מתעורר בדרך כלל בהקשר של הפקעת קרקעות ותוכניות פוגעות.  אולם, דיני התכנון והבנייה מהווים מגבלה על חופש הקניין גם בשלב ובהיבט התכנוני. זכות קניין מוחלטת הייתה מאפשרת לכל אדם לבנות על מגרש שבבעלותו ככל שיחפוץ. אולם זכויותיהם של כלל התושבים מחייבות פיקוח על הבניה כדי להבטיח את בטיחות המבנים, עומס סביר על התשתיות, ואיכות חיים סבירה, בהתחשב, כמובן בתנאי המקום וייעודו.