פסילת ד"ר בריל מכהונתו כראש עיריית ערד תעמוד בתוקפה

השופט ע' פוגלמן:

           עתירה נגד החלטת המשיב 1 (שר הפנים) להפסיק את כהונתו של העותר כראש עיריית ערד, ולהקים ועדה ממונה למילוי תפקידי מועצת עיריית ערד וראש עיריית ערד (להלן: הועדה הממונה). כן מכוונת העתירה נגד מינויו של המשיב 3 לתפקיד יושב-ראש הועדה הממונה.

רקע

1.        במוקד ההליך שלפנינו הוראת סעיף 206(ב1) לפקודת העיריות [נוסח משולב]

(להלן: הפקודה), שזו לשונה:

2.        העותר כיהן - החל ממועד בחירתו לכהונה בחודש דצמבר 2003 - בתפקיד ראש עיריית ערד. לדבריו, החל מהשנה השנייה לכהונתו, הפכה מועצת העירייה למועצה "לעומתית", תוך שהאופוזיציה פועלת ללא הרף במגמה להכשיל את פעולותיו.

           ביום 3.1.07 אושר תקציב המדינה לשנת 2007, ולפיכך - נוכח הוראת סעיף 206(ב1) שהובאה לעיל - היה על מועצת עיריית ערד לאשר את תקציב העירייה לשנת 2007 עד ליום 3.4.07. ביום 27.3.07 נערכה הצבעה במועצת העירייה על התקציב (לאחר שמספר ישיבות שהיו קבועות קודם לכן נדחו), אך זה לא אושר. משכך, ומשחלף ביום 3.4.07 המועד לאישור התקציב, זימן ביום 26.4.07 הממונה על מחוז דרום במשרד הפנים (להלן: הממונה על המחוז) את העותר ואת נציגי הקואליציה והאופוזיציה במועצת העירייה לדיון בעניין אי אישור תקציב העירייה במועד הקבוע בחוק. הדיון האמור נערך ביום 1.5.07, ובהמשך לו, כתב הממונה על המחוז ביום 2.5.07 למנכ"ל משרד הפנים כי לא נמצא פגם מהותי בפעולותיו של העותר להכנת התקציב והעברתו. נוכח אלה, המליץ הממונה על המחוז שלא להאריך את המועד לאישור התקציב (לפי הסמכות שבסעיף 206(ב1) לפקודה). חרף המלצה זו, החליט ביום 11.6.07 מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר רם בלינקוב, להאריך את המועד לאישור תקציב העירייה עד ליום 25.6.07.

           ביום 24.6.07 התקיימה ישיבה נוספת של מועצת העירייה, אך גם בה לא אושר התקציב. משכך, הודיע מנכ"ל משרד הפנים ביום 26.6.07 כי הוא אינו רואה לשוב ולהאריך את התקופה לאישור התקציב, שכן לא קיים סיכוי של ממש שהמועצה תאשר את התקציב בתום התקופה הנוספת. לפיכך, בהתאם להוראת סעיף 206(ב1) לפקודה, תמה כהונת חברי המועצה. הוסף כי "בימים הקרובים יזומן ראש העיר לשימוע בכדי להכריע האם תמונה ועדה למילוי תפקיד המועצה וראש העירייה או למילוי תפקידי המועצה". ביום 28.6.07 נערך לעותר שימוע בפני מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר בלינקוב. בשימוע נכחו, בין היתר, היועץ המשפטי לעיריית ערד, הממונה על המחוז, היועץ המשפטי למשרד הפנים, ומנהל מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים (להלן: מנהל המינהל). ביני לביני נערכו חלופי גברי במשרד הפנים, ולתפקיד מנכ"ל המשרד מונה מר אריה בר. ביום 17.7.07 כתב מנהל המינהל למנכ"ל המשרד הנכנס (מר בר) כי הוא ממליץ שלא להשאיר את העותר בכהונתו. ביום 5.8.07 כתב מנכ"ל המשרד, מר בר, לשר הפנים כי הוא ממליץ לאשר את המלצת מנהל המינהל, לפעול להפסקת כהונתו של העותר ולהקמת ועדה ממונה למילוי תפקידי מועצת העירייה וראש העיר. המלצה זו אושרה על ידי שר הפנים. ביום 6.8.07 מינה מנכ"ל משרד הפנים את המשיב 3 (להלן: מר הלר) כיושב-ראש הועדה הממונה. תוקף מינויו היה מיום 6.8.07 ועד ליום 20.9.07 (תוקפו של כתב המינוי שהוצא ביום 6.8.07 היה עד ליום 2.9.07. ביום 20.8.07 הוציא מנכ"ל המשרד כתב מינוי נוסף למר הלר, אשר תוקפו היה עד ליום 20.9.07). העותר פנה לשר הפנים ולמנכ"ל המשרד וביקש לבטל את החלטת השר. משהפניות לא נענו, הגיש ביום 8.8.07 את העתירה שלפנינו. בד בבד עם הגשת העתירה, ביקש העותר צו ביניים שישהה את הוצאתם לפועל של הליכי הפסקת כהונתו ואת מינויו של מר הלר כיושב-ראש הועדה הממונה, אך בקשתו זו נדחתה ביום 30.8.07 (השופטת ע' ארבל).

טענות הצדדים והשתלשלות הדיון בעתירה

3.        העותר טוען כי נפגעה זכות הטיעון לה הוא זכאי. לטענתו, הוא לא קיבל הודעה באשר למהות השימוע שנערך, ולא ידע כי זה האחרון נסב על המשך כהונתו כראש העירייה. הוא מוסיף וטוען כי כשהוזמן לשימוע נמסר לו שהוקצבה לכך רבע שעה בלבד; כי הוא לא היה יכול להיערך כראוי לשימוע; וכי לא הוצג בפניו פרוטוקול הדיון שנערך בפני הממונה על המחוז ביום 1.5.07. עוד נטען כי את השימוע היה צריך לערוך מקבל ההחלטה - שר הפנים; כי השימוע נערך על-ידי מנכ"ל משרד הפנים הקודם, ולא הוא שכתב את ההמלצה להעבירו מתפקידו; וכי לא הוצג בפני שר הפנים מכתב הממונה על המחוז מיום 2.5.07, שהוא בבחינת נתון רלוונטי להחלטתו. לגוף ההחלטה נטען, כי ניתן להדיח ראש עירייה רק אם מתגלים התנהלות פסולה וניהול לקוי. במקרה זה לא נפל כל פסול בהתנהלות העותר ובתפקודו כראש עירייה, ובנסיבות אלה, הפסקת כהונתו היא בלתי סבירה באופן קיצוני, בלתי מידתית ודינה להתבטל. עוד נטען כי החלטת שר הפנים לא נומקה, והוא הסתפק בחתימה המאשרת את המלצת מנכ"ל המשרד, מבלי שהופעל שיקול דעת עצמאי על ידו. כן טוען העותר כי לא התקבלה החלטה אופרטיבית להעבירו מתפקידו, וכי לא נשלחה אליו הודעה על הפסקת כהונתו. עוד נטען כי מינויו של מר הלר לתפקיד יושב-ראש הועדה הממונה פגום: העותר טוען כי בכתב ההסמכה מיום 6.8.07 נכתב כי מר הלר מונה בתוקף סמכות שר הפנים לפי סעיף 143 לפקודת העיריות, בעוד שהוראה זו אינה מסמיכה למנות יושב-ראש ועדה ממונה לפי סעיף 206(ב1) לפקודה; כי לא ניתן היה למנות יושב-ראש לועדה הממונה בטרם מונו חבריה; וכי המינוי נעשה לאחר שהסתיימה תקופת ארבעה-עשר ימים הקבועה בסעיף 206(ב1) לפקודה. העותר טוען בנוסף כי הופלה לרעה ומציין כי במקרה מקביל - בעניין המועצה המקומית מצפה רמון - בו לא אושר תקציב המועצה המקומית במועד מטעמים מוצדקים, שכן התקציב שהוצע היה תקציב גירעוני, נמנע שר הפנים מפיטורי המועצה ומפיטורי העומד בראשה.

4.        המדינה בתגובתה עומדת על הרקע לחקיקת סעיף 206(ב1) לפקודה, ועל מערך האיזונים הפנימי שיוצר הסעיף. חברי המועצה יכולים לא לאשר את התקציב, ובכך מביאים הם מניה וביה לסיום כהונתם. בצד האמור, סיום כהונתו של ראש הרשות נתון לשיקול דעתו של שר הפנים, ולפיכך - במקרה של אי אישור התקציב במועד - נוטלים על עצמם חברי המועצה סיכון ששר הפנים לא יורה על סיום כהונתו של ראש הרשות. בכך נוצר מאזן כוחות הטומן בחובו הרתעה הדדית, אשר נועד לתמרץ את הצדדים להגיע לידי אישור תקציב ראוי לרשות המקומית. לפיכך, בעת הפעלת סמכות שר הפנים יש לבחון את אחריותם של חברי המועצה, וראש הרשות בכללם, לאי אישור התקציב, ובראש ובראשונה את הטעמים העומדים מאחורי אי אישור התקציב, ובכלל זה את דרך התנהלותם של הצדדים בכל הנוגע להליכי אישור התקציב. במקרה הנוכחי, סבר מנכ"ל משרד הפנים כי האחריות לאי אישור התקציב מוטלת הן על חברי המועצה, הן על ראש העירייה. שני הצדדים לא השכילו למלא את תפקידם ולהגיע להסכמה בדבר סדרי העדיפויות העירוניים ועיגונם בתקציב העירייה. לפיכך, ראה מנכ"ל המשרד לאשר את המלצת מנהל המינהל לשלטון מקומי לפעול להפסקת כהונתו של ראש הרשות. שר הפנים אימץ המלצה זו. נטען כי ניתנה לעותר ולמועצה מלוא ההזדמנות על מנת לפעול בצורה דמוקרטית ותקינה לשם אישור התקציב. משרד הפנים האריך את התקופה לאישור התקציב, ורק בתום התקופה שהוארכה פוזרה המועצה. לשיטת המשיבים, התנהלות העותר לקתה במספר מובנים. צוין כי ממכלול הנתונים עולה כי לא היתה מניעה להגיע לפשרה עם אנשי האופוזיציה, אך העותר נמנע מכך; בנוסף, במשך תקופת ההארכה לא נפגש העותר עם חברי האופוזיציה, וכינס את הישיבה האחרונה של מועצת העירייה יום לפני תום התקופה המוארכת לאישור התקציב, כאשר בישיבה זו הוצגה הצעת תקציב שלא נערך בה כל שינוי. לשיטת המדינה, חלקו של העותר באי אישור התקציב היה אפוא משמעותי. לפיכך הוחלט להפסיק את כהונתו כראש העירייה. ההחלטה היא החלטה מוצדקת וסבירה, ודינה של העתירה להידחות.

           בהתייחס לטענות הקונקרטיות שהציג העותר נטען כי לעותר ניתנה הזדמנות להציג כל טענה שראה לנכון, ואף התאפשר לו להגיש מסמכים נוספים לאחר השימוע, כפי שאכן עשה. לעותר היה ברור מהי מטרת השימוע. אין ממש בטענה כי הוזמן לשימוע בן רבע שעה בלבד, ובפועל נערך שימוע שארך למעלה משעה, אליו הגיע העותר מלווה ביועץ משפטי. המשיבים גורסים כי אין פגם בעריכת השימוע על ידי מנכ"ל המשרד, שכן אין באפשרותו של שר הפנים לבצע בעצמו שימוע לפני כל החלטה המתקבלת על ידו, ואף אין הצדקה לכך. מרבית השימועים הנערכים קודם לקבלת החלטה לפי סעיף 206(ב1) לפקודה נערכים על ידי גורמים בכירים במשרד הפנים, בדרך כלל מנכ"ל המשרד עצמו. כך נעשה גם במקרה דנן. בהתייחס להמלצת הממונה על המחוז מיום 2.5.07 נטען, כי זו לא היתה רלוונטית לקבלת ההחלטה שכן היא נסמכה על תשתית עובדתית שחלו בה שינויים. לגוף ההחלטה נטען כי ניתן להפעיל את הסמכות להעברת ראש רשות מתפקידו גם מקום בו לא ניתן להצביע על פגמים נוספים בהתנהלות ראש הרשות, מלבד אלה המתייחסים לאי אישור התקציב. כן נטען כי בעקרון הדמוקרטי ובזכות לבחור ולהיבחר אין כדי לפגום בחוקיות ההחלטה, וכי החלטת שר הפנים מביאה בחשבון גם נתונים אלה. בהתייחס לטענת ההפליה נטען, כי ההחלטות המתקבלות לפי סעיף 206(ב1) לפקודה הן החלטות פרטניות, המתקבלות בהתאם לנסיבות כל מקרה ומקרה, ומשכך דין טענה זו להידחות.

5.        ביום 12.11.07 נערך דיון בעתירה. במהלך הדיון התברר כי טרם מונו כלל חברי הועדה הממונה. משכך, התבקשה המדינה להגיש הודעה משלימה בעניין זה, עליה הורשה העותר להגיב. בהודעה מעדכנת שהוגשה ביום 29.11.07 נמסר כי הושלם מינויים של חברים נוספים בועדה הממונה: מר גדעון בר-לב מונה כיושב-ראש הועדה הממונה עוד ביום 17.9.07 (קודם לדיון בעתירה); בהמשך למינוי זה, מונו מר יצחק שלום, מר אריה קלימן, גב' מרגלית אשכנזי ומר הלר, כחברים בועדה הממונה (כעולה מכתבי המינוי שצורפו להודעה, מונה מר שלום לתפקידו ביום 7.10.07; שלושת החברים הנוספים מונו לתפקידם ביום 21.11.07, כאשר תוקף מינויים של גב' אשכנזי ומר הלר נקבע עד ליום 21.12.07 או עד למינוי חברים קבועים לוועדה, לפי המוקדם). ההודעה כוללת התייחסות לטענות נוספות שהציג העותר. העותר טען, כאמור, כי לא ניתן למנות ועדה ממונה לאחר חלוף 14 הימים המנויים בסעיף 206(ב1) לפקודה. על כך השיבה המדינה כי המועד האמור הוא מועד מנחה, וכי עריכת המינויים לאחר מועד זה אינה שוללת את תוקפה של החלטת שר הפנים. הודגש, כי במקרה הנוכחי פרק הזמן שחלף נדרש לצורך עריכת שימוע לראש הרשות ולבחינת מכלול רחב של היבטים הנוגעים לסוגיה הנדונה. טענה נוספת שהציג העותר בדיון היתה כי מינויו לתפקיד ראש העירייה לא חדל עד למינויה של הועדה הממונה, נוכח הוראת סעיף 23 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו), התשל"ה - 1975 (להלן: חוק הרשויות המקומיות) לפיה "יחדל ראש הרשות מכהונתו ביום שיתחיל לכהן יושב-ראש הועדה שנתמנה". במענה לכך נטען כי טענה זו התייתרה, נוכח השלמת מינוי חברי הועדה, וכי ממילא דין הטענה להידחות, שכן העותר חדל לכהן עם מינויו מלכתחילה של מר הלר לתפקיד יושב-ראש הועדה. תכלית הסעיף להבטיח קיום רצף שלטוני ברשות המקומית בכל הנוגע למילוי תפקיד ראש העירייה, ותכלית זו מושגת עם מינויו של יושב-ראש ועדה ממונה.

           בתגובה שהגיש העותר, הוא שב ומעלה טענות לפגמים במינוי הועדה הממונה, אשר הועלו מטעמו בעתירה. הוסף עוד כי העיר ערד מתנהלת ללא מועצה מכהנת מזה חמישה חודשים, וללא ראש עירייה מכהן מזה ארבעה חודשים. העותר מעלה בתגובתו טענות לפגמים שונים במינויים של מר הלר כיושב-ראש הועדה הממונה ובהמשך כחבר בה, ובמינויה של חברים אחרים בה. בין היתר, נטען כי המינוי לא נקצב לשנתיים לפחות, כנדרש בסעיף 146(א) לפקודה הקובע כי תקופת הכהונה של ועדה ממונה לא תפחת משנתיים; כי מינויים של חברים בועדה הממונה נעשה לאחר יום 4.11.07, פחות משנה לפני קיומן של בחירות למועצת עיריית ערד (הקבועות ליום 4.11.08), ומשכך הוא מנוגד להוראת סעיף 143(ב) לפקודה; וכי מונו רק ארבעה חברים לועדה, בעוד שבמועצת עיריית ערד כיהנו בשעתו חמישה-עשר חברים. עוד משיב העותר, כי גם אם תתקבל עמדת המשיבים לפיה מועד ארבעה-עשר הימים הנקוב בסעיף 206(ב1) לפקודה הוא מועד מנחה, במקרה הנוכחי מונו כלל חברי הועדה הממונה לאחר חמישה חודשים, ופרק זמן זה הוא בלתי סביר בעליל.