פס"ד בנוגע לאפשרות לאשר הסכמי פשרה בהיטלי השבחה

 המתייצב בהליך:

היועץ המשפטי לממשלה

באמצעות פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי) ע"י ב"כ עו"ד מורן בראון

1. לפניי ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז ירושלים בערר מס' 81/15 (מיום 4.5.2016). במרכז הערעור עומדת שאלת סמכותה ושיקול דעתה של ועדת הערר בנוגע לבקשות לתת תוקף של החלטה להסכמי פשרה שאליהם הגיעו הצדדים בערר. זאת נוכח הוראת סעיף 13א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, שלפיה "חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט, לפי העניין"; ונוכח עמדה שלפיה יש להבין מנוסח הוראת החוק והרקע לה, שגדרי הסמכות ושיקול הדעת של ועדת הערר לתת תוקף להסכמי פשרה בענייני היטל השבחה היא מצומצמת ביותר.
2. ועדת הערר בהחלטתה מושא הערעור שלפניי, דחתה את בקשת הצדדים לתת תוקף של החלטה לפשרה אליה הגיעו. היא נימקה את החלטתה בכך שעל אף שהיא סבורה שהיא מוסמכת לאשר הסכמי פשרה, נוכח הוראות סעיף 13א אין מקום לאשר פשרות מהסוג שאליו הגיעו הצדדים במקרה זה – פשרות המבוססות על שיקולי "סיכוי-סיכון". זאת להבדיל מפשרות אשר במסגרתן מסכימים הצדדים על קבלתן של חלק מהטענות ודחייתן של אחרות. החלטה זו היא שנתקפת בערעור שלפניי – בערעור שבו הן המערערת והן המשיבה שבו וביקשו – והפעם מבית משפט זה – לאשר את הסכם הפשרה שאליו הגיעו ולתת לו תוקף. ונציין כבר עתה שנוכח עקרוניות הסוגיה, הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בהליך, והגיש את עמדתו. ולכל אלה נידרש בהמשך בהרחבה.
3. ועוד נציין, שהגם שמדובר היה למעשה בערעור "מוסכם" מטעם המערערות והמשיבה, ואף שבמידה מסוימת היועץ המשפטי לממשלה סבר בעמדתו שיש לקבל חלק מקו הטיעון של הצדדים להליך ובשונה מוועדת הערר, מצריך פסק דין זה פירוט מסוים שמעבר לתוצאה הקונקרטית. זאת נוכח מרכזיות הסוגיה, ריבוי העמדות בהחלטות שונות של ועדות הערר, והטיעון שבא במסגרת הליך זה – וכדי הבהרת הדין במבט צופה פני עתיד.

על היטל השבחה ותיקון 84 לחוק התכנון והבניה

4. בטרם ניגש למקרה הקונקרטי, נעמוד בקצרה על עיקרי הדין הרלבנטי, לרבות השינוי שחל בו בעקבות חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84 והוראת שעה), התשס״ח-2008, ס"ח 632 ("תיקון 84").
5. סעיף 196א לחוק התכנון והבניה מסמיך את הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לגבות היטל השבחה בהתאם להוראות התוספת השלישית לחוק. בסעיף 1 לתוספת השלישית נקבע שהיטל ההשבחה מוטל בגין ההשבחה, שמוגדרת כ"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". סעיף 2 קובע שהחייב בתשלום היטל ההשבחה הוא בעלם של המקרקעין או החוכר לדורות. סעיף 3 לתוספת קובע ששיעור ההיטל הוא מחצית מגובה ההשבחה. בסעיף 4 נקבע שהשומה תקבע על ידי שמאי מקרקעין עבור הוועדה המקומית (כאשר מועד עריכת השומה יכול להיות בסמוך לפעולה המשביחה או במועד נדחה, בעת מימוש ההשבחה).
6. סעיף 14 לתוספת השלישית מסדיר את דרכי ההשגה על החיוב בהיטל השבחה. הסדר זה השתנה במסגרת תיקון 84. עד אותו תיקון, מי שרצה להשיג על שומת השבחה נדרש להגיש לוועדה המקומית שומה מטעמו. בשלב זה הוועדה המקומית והנישום היו באים בדברים, והיו רשאים להגיע להסכמה בדבר גובה השומה ("שומה מוסכמת"). ככל שלא הגיעו להסכמות בעניין זה, הוועדה המקומית והנישום היו בוחרים שמאי אחר שיכריע במחלוקת. על הכרעה זו ניתן היה לערער לבית משפט השלום.
7. במסגרת תיקון 84 שינה המחוקק באופן מהותי את ההסדר הקיים. בין היתר, הוא ביטל את ההוראה שקבעה את האפשרות להגיע ל"שומה מוסכמת". כמו כן הוסף סעיף 13א לתוספת, שכנזכר הוא הסעיף העומד במרכז ערעור זה, סעיף הקובע כאמור ש"חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט, לפי העניין".
8. במסגרת תיקון 84 שונה גם מנגנון ההשגה, כך שנישום החולק על החיוב יכול להגיש עליו ערר לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה. לחלופין ככל שהוא חולק רק על גובה החיוב (להבדיל מעצם החבות), יכול הנישום לפנות לשמאי מכריע, שהוא שמאי הנכלל ברשימת שמאים שקבע שר המשפטים ואשר חלות עליו הגבלות שונות שמטרתן מניעת ניגוד עניינים. על החלטת השמאי המכריע ניתן לערור לוועדת הערר. על החלטת ועדת הערר (בערר על דרישת התשלום או בערר על החלטת השמאי המכריע) - ניתן לערער לבית משפט לעניינים מינהליים.

עניין "דירות יוקרה"

9. שאלת משמעותו של תיקון 84 והוספתו של סעיף 13א לתוספת השלישית עלתה במסגרת ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (27.6.2011). באותו מקרה נדונו חוקיותו ותוקפו של הסכם בעניין היטל השבחה והיטלי פיתוח שנחתם בין רשות מקומית לבין יזם עוד טרם תיקון 84, ושהוראותיו חרגו מהוראות הדין בנושאים אלה. באותו מקרה הגיע בית המשפט העליון למסקנה שההסכם פסול. זאת מכיוון שהוא חרג "מהעקרון הכללי של חוקיות המינהל ומן העקרונות החוקתיים האוסרים גביית תשלומי חובה שלא על פי חוק, וכן מהוראות חוק התכנון והבניה, המסדיר את התנאים לגביית היטל השבחה" (שם, בפס' 53). הוא הוסיף שאין בהסכמת הצדדים לתנאי החוזה כדי לרפא פסול זה שדבק בהסכם (שם, בפס' 57). במסגרת הדיון בתוקפו של אותו הסכם התייחס בית המשפט, בבחינת הערת אגב, גם להוראות תיקון 84, על אף שבהתאם להוראת המעבר שנקבעה בתיקון 84 (סעיף 11(ב) לתיקון 84) הוא לא חל על אותו מקרה. וכך ציין:

"בשנים האחרונות הורה המחוקק הוראה מפורשת האוסרת על עריכת הסכמים הנוגעים להיטל ההשבחה, תוך סטייה מההוראות הדווקניות של הדין. הכוונה היא להוראת סעיף 13א לתוספת השלישית [...] בד בבד עם חקיקתו של סעיף זה, שונה נוסחו של סעיף 14 לתוספת השלישית, באופן המבהיר כי אין להתיר לרשות ולנישום להגיע להסכמה בדבר גובה השומה; ואם על גובה השומה כך, על עצם הטלת החבות בהיטל על אחת כמה וכמה. [...] תיקוני חקיקה אלה, המתייחסים לגובה השומה, מצביעים על התייחסות המחוקק להסכמים בין הרשות המקומית לאזרח בענין שיעורו של היטל ההשבחה, ושוללים אותם בהיבט של גובה השומה. שלילה זו משתמעת מאליה ביחס להסכמים בדבר עצם הטלת החבות בהיטל כאשר תנאי הדין לצורך חבות כזו אינם מתקיימים" (שם, בפס' 52 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה).

כפי שיפורט בהמשך, פסק הדין בעניין דירות יוקרה, על אמירותיו בדבר משמעותו של סעיף 13א ועל הנמקתו בדבר הפסול הקיים בהסכמים הסוטים מהוראות הדין בעניין היטל השבחה, שימש בסיס להחלטת ועדת הערר מושא ערעור זה. הוא גם שימש בסיס להחלטות של ועדות ערר נוספות בסוגיית האפשרות לתת תוקף להסכמי פשרה בנוגע להיטל השבחה.

נסיבות המקרה והערר לוועדת הערר