פס"ד בשאלה האם נטילת מקרקעין לצרכי הציבור במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה הינה בגדר הפקעה

פתח דבר

1.         עסקינן בתובענה לתשלום פיצויים בסכום של 3,600,000ש"ח מכוח סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן: " חוק התכנון והבניה") - בגין שינוי ייעודם של מקרקעין שעל פי הנטען הופקעו למטרה ציבורית ללא תשלום פיצויים, לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק התכנון והבניה ללא תשלום פיצויים.

העובדות הצריכות לעניין

2.         התובע, מר יהונתן אשכול (להלן: " התובע"), הוא בנו ויורשו היחיד של המנוח שאול שקולניק ז"ל (להלן: " האב"; צו ירושה צורף כנספח א לתצהיר התובע). בשנות ה-  70' של המאה הקודמת היו האב ואחיו (להלן: " האחים שקולניק") בעלים במשותף בחלקות 5 ו- 6 בגוש 6578 ברעננה (להלן: " החלקות ההיסטוריות"; נסחי רישום היסטוריים של החלקות ההיסטוריות צורפו כנספח ב לתצהיר התובע); כאשר על פי התכנית הרלוונטית שחלה על החלקות ההיסטוריות, ייעודן היה למגורים והבנייה המותרת בהן היתה בשיעור 25% בלבד (ראו עמ' 9 לחוות דעתה של השמאית נעמי ספיר, להלן: " השמאית ספיר", שהוגשה מטעם התובע וסומנה ת/1).

             בחודש מאי 1979 פורסמה על ידי הנתבעת מס' 1, הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה (להלן: " הוועדה"), תכנית רע/151/1 - לאיחוד וחלוקה מחדש של קרקעות לפי סימן ז' לחוק התכנון והבניה, וביניהן קרקעות שמקורן בחלקות ההיסטוריות (להלן: " התכנית הראשונה"; צורפה כנספח ג לתצהיר התובע). במסגרת התכנית הראשונה חולקו המקרקעין שמקורם בחלקות ההיסטוריות לחלקות קטנות יותר, המתאימות לבניית קוטג'ים (ראו עדותו של מר אחיקם ביתן המשמש כשמאי הוועדה למן ראשית שנות ה-70', להלן: " ביתן", בעמ' 22 לפרוטוקול ש' 3-11), ונוסף על כך שיעור הבנייה המותרת בחלקות החדשות שהתקבלו על פי תכנית זו עלה ל- 50% (ראו עמ' 9-10 לחוות דעתה של השמאית ספיר). יחד עם זאת, במסגרת התכנית הראשונה הופרשו מתוך המקרקעין שמקורם בחלקות ההיסטוריות מספר חלקות לצרכי ציבור, והן נרשמו בלשכת רישום המקרקעין בבעלותה של הנתבעת מס' 2, עיריית רעננה (שבאותה עת עוד היתה מועצה מקומית; להלן: " העירייה" או " המועצה" על פי העת הרלוונטית, הוועדה והעירייה יחדיו יכונו להלן: " הנתבעות").

            יצוין כבר עתה, כי בין הצדדים נטושה מחלוקת בנוגע לטיבה של הפרשת המקרקעין שמקורם בחלקות ההיסטוריות, לצרכי ציבור ולבעלותה של המועצה. לגרסתו של התובע, מדובר בנטילה כפויה של מקרקעין שדינה הוא כדין הפקעה כמשמעותה בחוק התכנון והבניה (ראו סעיף 6 לתצהיר התובע); ואילו הנתבעות סבורות כי מדובר ב"עסקת מכר ללא תמורה" שבוצעה בהסכמה מלאה בין האחים שקולניק מצד אחד לבין הגורמים הרלוונטיים במועצה מצד שני (ראו סעיף 4 לתצהיר ביתן).

3.         בסמוך לאחר אישורה של התכנית הראשונה על ידי הוועדה, פנה ראש המועצה המקומית של רעננה בכתב אל אחד מאחיו של האב - מר יצחק שקולניק, אשר בעבר שימש בעצמו בתפקיד זה (להלן: " יצחק"). ראש המועצה עדכן את יצחק בנוגע למאמציה של המועצה לגייס כספים לצורך הקמתו של בית יד לבנים, בין היתר בדרך של מכירת מקרקעין שהופקעו בעבר מבעלים פרטיים והועברו לבעלותה של המועצה לצורך שימוש ציבורי - תוך קבלת אישור לכך מאת מי שהיו הבעלים במקרקעין, ולאחר שינוי ייעודם של המקרקעין בחזרה למגורים. ראש המועצה הוסיף וביקש מיצחק כי האחים שקולניק יתנו גם הם את הסכמתם לשינוי ייעודם ולמכירתם של חלק מן המקרקעין שהופרשו על פי התכנית הראשונה לצרכי ציבור, כאשר יתרת מקרקעין אלה תוסיף ותשמש למטרות ציבוריות (המכתב צורף כנספח ה לתצהיר התובע). האחים שקולניק נעתרו לבקשתו של ראש המועצה, וביום 3/11/80 חתמו האב ואחיו על כתב ויתור בנוסח הבא:

"הבעלים המקוריים של החלקות 263, 243, 225, 225, 237 בגוש 6578 מצהירים בזאת ומתחייבים כדלקמן:

הננו מסכימים בזאת כי תשנו את הייעוד של החלקות הנ"ל אשר הופקעו מאתנו לצרכי ציבור (במסגרת התכנית המפורטת מס.    רע/151/1א') למגורים א' וכי תמכרו את החלקות הנ"ל על מנת להשתמש בכספים שתקבלו ממכירת החלקות למימון השלמתו של בית 'יד לבנים' ברעננה.

הננו מוותרים בזאת על כל טענה ו/או זכות ו/או תביעה כלפיכם מכוח הסעיפים 195 ו/או 196 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה- 1965 ומכירת החלקות כאמור לעיל הינה על דעתנו ובהסכמתנו המלאה." (להלן: " כתב הוויתור"; צורף כנספח ו לתצהיר התובע).

            כעבור כשנה ובהמשך לאמור בכתב הוויתור, ביום 5/11/81 פורסמה על ידי הוועדה תכנית רע/151/1א' - שלפיה שונה ייעודן של החלקות שביחס אליהן ניתנה הסכמת משפחת שקולניק כאמור, משטח לבנייני ציבור לשטח המיועד למגורים (להלן: " התכנית השנייה" ו- " החלקות" בהתאמה). יוער כי במסגרתה של תכנית זו גם בוצע איחוד וחלוקה מחדש של החלקות; ואולם, חרף הסכמתם של האחים שקולניק כי ייעשה כן - ייעודה של אחת מתוך החלקות שנוצרה בעקבות ביצוע האיחוד וחלוקה מחדש, לא שונה למגורים אלא נותר שטח לבניין ציבורי (להלן: " חלקה 304", ראו עמ' 11 לחוות דעתה של השמאית ספיר).

בראשית שנות השמונים מכרה המועצה את החלקות - פרט לחלקה 304 שמלכתחילה ייעודה לא שונה למגורים - ואין חולק כי תמורתן שימשה לבנייתו של בית יד לבנים, אשר הושלמה בשנת 1982.

4.         ביום 3/10/02, למעלה מעשרים שנה לאחר פרסומה של  התכנית השנייה, פרסמה הוועדה את תכנית רע/151/1ב' - אשר חילקה את חלקה 304 לשלושה מגרשים ושינתה את ייעודם באופן הבא: מגרש 2001 יועד למגורים (להלן: " מגרש 2001"), מגרש 2002 יועד לשטח ציבורי פתוח, ומגרש 2003 יועד לדרך (להלן: " התכנית השלישית", ראו סעיף 5.10. בעמ' 12 לחוות דעתה של השמאית ספיר).

            במקביל פרסמה העירייה תכנית נוספת - שלפיה הופקעו מקרקעין לצורך סלילת דרך ציבורית. המקרקעין המופקעים היו בבעלותם של בני הזוג רות ומיכאל טל (להלן: " משפחת טל"), ועליהם היה בנוי בית ששימש למגוריה של משפחת טל. במקום הפיצוי המגיע לה בגין הפקעת המקרקעין והריסת בית המגורים, הסכימה משפחת טל לקבל מן העירייה את הבעלות במגרש 2001 כקרקע חליפית - והדברים קיבלו ביטוי בהסכם שנחתם על ידי הצדדים ביום 30/8/01 (צורף כנספח ד לתצהירה של עו"ד מיכל קינג, מנהלת מחלקת נכסים בעירייה, להלן: " עו"ד קינג"). הסכם זה אושר ביום 2/11/02 על ידי המנהל הכללי במשרד הפנים (האישור צורף כנספח ה לתצהיר עו"ד קינג; ראו גם סעיפים 14-17 לתצהירה של עו"ד קינג), ומשכך הפכה משפחת טל לבעלים במגרש 2001 כאשר ייעודו למגורים.

            התובע טוען כי הגם שהחלקות ההיסטוריות היו בבעלות משותפת של האחים שקולניק, הרי שמאז ומתמיד היתה קיימת בין האב לבין אחיו חלוקה פיזית של המקרקעין; והוא מוסיף וטוען כי מגרש 2001 מצוי בשטח המקרקעין שהיו שייכים לאב בלבד (ראו עדותו של התובע בעמ' 3 לפרוטוקול ש' 23 עד עמ' 4 ש' 5). עוד לגרסתו של התובע, מגרש 2001 הופקע מבעלותו של האב ללא תשלום פיצויים - ועל כן עם שינוי ייעודו של המגרש בחזרה למגורים ומסירתו למשפחת טל, על הנתבעות לשלם לתובע כיורשו של האב פיצויים בגובה שוויו של מגרש 2001; הכל בהתאם להוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה וכמתחייב מכוח זכות הקניין של האב במגרש זה. התובע אף פנה בנדון אל הוועדה באמצעות בא כוחו ביום 11/11/03, וכן ביום 2/12/03 וביום 12/2/04 - ואולם הוועדה סירבה להכיר בזכותו הנטענת של התובע לקבלת פיצויים כאמור (התכתובת בין הצדדים צורפה כנספחים ח-יא לתצהיר התובע).

תמצית המחלוקת בין הצדדים

5.         הסוגיה המרכזית העומדת לדיון בפניי היא תחולתו של סעיף 196 לחוק התכנון והבניה בנסיבות המקרה דנן, ובהקשר זה מיקדו הצדדים את טענותיהם בשתי מחלוקות עיקריות שביניהם: ראשית, אם הפרשת המקרקעין שהיום ידועים כמגרש 2001 לצרכי ציבור במסגרת התכנית הראשונה מהווה "הפקעה" לפי חוק התכנון והבניה, או שמא "מכר ללא תמורה" שנעשה בהסכמת הצדדים; שנית, אם שימוש במגרש 2001 כקרקע חליפית למשפחת טל מהווה שימוש למטרה ציבורית כהגדרתו בחוק התכנון והבניה, אם לאו. ואולם כפי שעוד יוברר, השאלה המרכזית הטעונה הכרעה בתיק זה, כאשר התובענה נשענת על סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, הינה: האם עסקינן "במקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים..." (ההדגשה שלי- ע.ב.) כלשון הוראת סעיף 196, אם לאו; אך לא אקדים את המאוחר.

            יצוין כי התובע סבור כי זכאותו לקבלת פיצויים מאת הנתבעות קמה לא רק מכוח סעיף 196 לחוק התכנון והבניה - אלא גם מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט, עוולת הפרת חובה חקוקה, וזכות הקניין שלו במגרש 2001. לטענתו של התובע, השימוש במגרש 2001 כקרקע חליפית חסך מן הנתבעות לשלם למשפחת טל פיצויים כספיים בסכום נכבד - ועל כן עם שינוי ייעודו של מגרש 2001 במסגרת התכנית השלישית ומסירתו לבעלותה של משפחת טל, למעשה התעשרו הנתבעות שלא כדין על חשבונו של התובע. עוד נטען כי על פי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, עם שינוי הייעוד של מגרש 2001 במסגרת התכנית השלישית משימוש ציבורי למטרה שאינה ציבורית - שומה על הנתבעות להשיב לתובע את מגרש 2001, או את שוויו; וכי משלא עשו כן - נמצאו הנתבעות מפרות חובה חקוקה ועליהן לפצות את התובע בגין אובדן זכויותיו במגרש 2001. לבסוף, התובע סבור כי עצם הפגיעה בזכות הקניין שלו במגרש 2001, שהינה זכות יסוד, מקימה לו זכות עצמאית לקבלת פיצויים מן הנתבעות.

            פרט לטענה כי התובע אינו זכאי לפיצוי כלשהו, מעלות הנתבעות מצידן גם טענות לדחייתה של התובענה על הסף - מחמת חוסר סמכות עניינית, היעדר עילה, התיישנות ושיהוי.