השופט י' דנציגר:
לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת נ' בן אור) בעת"מ 17409-12-12 מיום 10.2.2013, במסגרתו נדחתה עתירתם של המערערים כנגד שני היתרי בניה לסלילת מקטעי משנה 2 ו-3 במקטע הדרומי של כביש 50, הידוע כדרך בגין דרום (להלן: הכביש) בחלקים העוברים בשכונת בית צפאפא בירושלים.
רקע עובדתי
1. עניינם של הערעורים בעתירה שהגישו המערערים נגד שני היתרי בניה שנתנה המשיבה 3, רשות הרישוי ירושלים (להלן: רשות הרישוי), ביום 27.8.2012 למשיבה 4, מוריה - החברה לפיתוח ירושלים בע"מ (להלן בהתאמה: היתרי הבניה ו-מוריה), וזאת מכוח תכנית מתאר מקומית ירושלים מס' 2317 (להלן: תכנית 2317) אשר פורסמה למתן תוקף ביום 22.11.1990. ההיתרים התייחסו לביצוע עבודות בנייה, סלילה ותשתית של קטע משנה 3 במקטע הדרומי של הכביש. הכביש כולו מהווה דרך פרברית מהירה המשתרעת מצפון העיר ירושלים שם היא מתחברת לכביש 443 ועד לדרום העיר, כאשר אורכה הוא 11 ק"מ וסלילתה, שהחלה כבר בשנות ה-90 של המאה הקודמת, הושלמה כמעט במלואה למעט המקטע הדרומי מושא הערעורים שלפנינו. עם השלמת בניית המקטע הדרומי, יתחבר הכביש באמצעות מחלף לכביש 60 ובכך יקל על זרימת התנועה בין צפון ירושלים לדרומה וישפר את נגישות שכונותיה המרוחקות למרכזה.
2. חלקו של הכביש שסלילתו הותרה במסגרת היתרי הבניה מהווה את מקטעי משנה 2 ו-3 מתוך המקטע הדרומי. המדובר בקטע כביש באורך 1.5 ק"מ המשתרע מהחלק הצפוני של שכונת בית צפאפא ועד רחוב הרוזמרין בירושלים. לטענת תושבי שכונת בית צפאפא (המערערים בעע"ם 1508/13; להלן: התושבים) והמינהל הקהילתי לשכונת בית צפאפא-שרפאת (המערער בעע"ם 1489/13; להלן: המינהל הקהילתי, וביחד: המערערים), הכביש חוצה את השכונה וסלילתו תביא לפגיעה דרמטית בתושבים.
3. על רקע האמור עתרו המערערים לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים נגד מתן היתרי הבנייה. המערערים טענו, בתמצית, כי ההיתרים ניתנו בחוסר סמכות משום שניתן היה להוציאם רק מכוח תכנית מפורטת וכי תכנית 2317 אינה עונה להגדרה זו. טענה זו ביקשו המערערים לבסס בין היתר על הוראת סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק). לחלופין, נטען כי רשות הרישוי לא בחנה חלופות ביצוע (להבדיל מחלופות תכנון) כנדרש בטרם מתן ההיתרים. עוד נטען כי ההיתרים ניתנו ללא שיתוף הציבור ומתן זכות טיעון לתושבי שכונת בית צפאפא, כי הם נגועים באפליה וכי הם לוקים בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר מידתיות בשים לב לקיומן של חלופות פחות פוגעניות.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
4. בית המשפט לעניינים מנהליים דחה את עתירת המערערים. בית המשפט נדרש תחילה לתכניות המתאר החלות על מקטעי הכביש הרלבנטיים. בשל חשיבות העניין אביא את הרקע התכנוני הרלבנטי בהרחבה כבר כאן. על הכביש חלה תכנית מתאר ארצית 3 (להלן: תמ"א 3) שפורסמה למתן תוקף ביום 1.9.1976, והגדירה את תוואי הכביש כדרך פרברית מהירה - וכהגדרתה, "דרך לשני כבישים חד-סטריים, המסלולים מופרדים, שבכל אחד מהם שני נתיבים לפחות, עם כניסות ויציאות על ידי מחלפים בלבד, ללא צמתים במפלס וללא מפגשי רכבת, העוברת באזורים מטרופולינים, מחלקת תנועה בתוך מטרופולין ומתחברת לרשת הדרכים הארצית, בין שהדרך מתוכננת בתכנית ובין שהיא קיימת".
עוד חלות על הכביש התכניות הבאות: תכנית מתאר מחוזית למחוז ירושלים 1 (להלן: תמ"מ 1), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 31.3.1977 וכוללת את התוואי לכביש המתואר כדרך פרברית מהירה; תכנית 2317 האמורה שפרטיה יסקרו בהמשך בהרחבה ובה מתואר תוואי הכביש ככביש רחב שרוחבו נע בין 33 מטרים לבין 78 מטרים; שינוי מס' 70 לתמ"א 3 באזור ירושלים (להלן: תמ"א 3/70), שפורסמה למתן תוקף ביום 19.3.2008 ומחריגה את תחולתה לגבי תכניות מתאר מקומיות שאושרו לפני פרסומה. תכנית זו אף מתייחסת באופן מפורש לתכנית 2317 ומתאימה את תמ"א 3 אליה בהיותה "תכנית מפורטת"; שינוי מס' 30 לתמ"מ 1 (להלן: תמ"מ 1/30), אשר הופקדה ביום 11.9.2008 אך טרם אושרה וגם בה מוגדר הכביש כדרך פרברית מהירה; וכן תכניות מקומיות אחרות אשר ביניהן תכניות מפורטות ביחס למקטעים מסוימים של הכביש.
5. בית המשפט לעניינים מנהליים התמודד תחילה עם טענת המערערים לפיה הכביש היווה כביש מקומי לפי תכנית 2317 ולכן כעת, כאשר מבקשים לסלול אותו כדרך פרברית מהירה, יש מקום לקבוע זאת בתכנית מתאר מפורטת בהליך מתאים. בית המשפט דחה טענה זו, בעיקר בשל הגדרת הכביש כבר בשנת 1976, במסגרת תמ"א 3, כדרך פרברית מהירה. בית המשפט הוסיף כי מעיון בתשריט תכנית 2317 לא נותר ספק כי הכביש יועד להיות דרך מהירה ולא כביש מקומי, וכי כך גם הבינו זאת תושבי השכונה בזמן אמת. עוד קבע בית המשפט כי התכניות המאוחרות לתכנית 2317, המחייבות עריכת תכנית מפורטת באזור בו עוברים מקטעי הכביש, מחריגות במפורש תכניות שאושרו לפני תחילתן.
6. בית המשפט לעניינים מנהליים פנה לדון בשאלה האם ניתן היה להוציא את היתרי הבניה מכוח תכנית 2317. בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין לא היה צורך ליתן את ההיתרים מכוח "תכנית מפורטת" וניתן היה להסתפק בתכנית 2317 אשר מכילה רמת פירוט מספקת. בית המשפט הטעים כי בניגוד לטענת המערערים, הוראת סעיף 145(ז) לחוק אינה חלה על תכנית 2317 משזו אושרה לפני מועד תחילת תוקפה של ההוראה. בית המשפט הדגיש כי על אף שהחוק קובע מדרגים בין תכניות מתאר שונות ועל אף שהפסיקה קבעה שהיתר בניה יינתן רק כאשר קיימת תכנית מתאר בעלת דרגת פירוט סבירה, הרי שאין הכרח שתכנית כאמור תהיה תכנית מתאר מפורטת, וכי ישנם מקרים בהם תכנית מתאר מקומית יכולה להיות מפורטת דיה עבור סוג מסוים של פעולות הדורשות היתר לפי סעיף 145 לחוק. בית המשפט ציין כי לפי פסיקת בית משפט זה, אין גם הכרח כי לתכנית מתאר מקומית או מפורטת יצורפו נספחי בינוי כדי שזו תחשב למפורטת דיה.
בהידרשו לפרשנות תכנית 2317, קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי התכנית לא הגדירה דרכים כמתחמים הטעונים תכנון מפורט ומכך יש ללמוד, בשים לב לסעיף 25 לתקנון התכנית, כי כוונת מתקין התכנית הייתה שניתן יהיה להוציא היתרי בנייה לדרכים מכוחה היא. בית המשפט הדגיש כי התכנית קובעת במפורש שתוואי הדרכים המנויות בה יהיה כמצוין בתשריט. בית המשפט חיזק מסקנתו זו בכך שתמ"א 3/70 שינתה את תוואי הכביש בשים לב לתכנית 2317, כשהיא מגדירה אותה כ"תכנית מפורטת". לכן, קבע בית המשפט כי גם בשים לב להוראות סעיף 145(ז) לחוק, הרי שתכנית 2317 הינה מפורטת דיה לצורך הוצאת היתרי הבניה.
7. בית המשפט לעניינים מנהליים דחה גם את טענת המערערים לפיה היה מקום להגיש תסקיר השפעה על הסביבה בטרם יינתנו היתרי בניה מכוח תכנית 2317. בית המשפט קבע כי תקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשמ"ב-1982 (להלן: תקנות תסקירי הסביבה הישנות) שהיו בתוקף בזמן אישור התכנית לא חייבו הגשת תסקיר כאמור בעניינה, וכי אף תקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות תסקירי הסביבה החדשות) החלות כיום אינן מחייבות הגשת תסקיר כאמור. בית המשפט הוסיף כי מכל מקום, במהלך הדיונים בין הצדדים באשר לחלופות ביצוע הכביש בטרם הוצאת היתרי הבנייה, הוכנו חוות דעת סביבתיות מקיפות אשר השפיעו השפעה משמעותית על אופן ביצוע העבודות על פי היתרי הבניה שניתנו בסופו של דבר. בית המשפט דחה גם שורת טענות נוספות של המערערים אשר התבססו על תכניות מתאר אחרות החלות על מקטעים אחרים של הכביש וכן על פרוטוקולים של מוסדות התכנון, מהם ביקשו ללמוד כי יש הכרח להגיש תכנית מתאר מפורטת לצורך הוצאת היתרי בניה לסלילת הכביש.
8. בית המשפט לעניינים מנהליים נדרש גם לקביעת בית משפט זה בע"א 4243/99 חזן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (11.7.2005) (להלן: עניין חזן). בית המשפט דחה את טענת המערערים לפיה פסק הדין בעניין חזן, שהתייחס למקטע אחר של הכביש, מורה כי לא יינתנו היתרי בניה לסלילת מקטעים בו ללא עריכת תכנית מפורטת. בית המשפט הדגיש כי בעניין חזן היה מדובר במקטע של הכביש שכדי להבחין בתוואי המלא שלו היה צורך בצירוף ארבע תכניות שונות, כאשר חלק מן התוואי כלל לא הוסדר בתכנית כלשהי. עוד ציין בית המשפט כי בעניין חזן היה מדובר בהיתרים שניתנו לבניית שני מחלפים גדולים אשר קיומם לא עלה מהתכניות הקיימות. בית המשפט קבע כי בענייננו, תוואי מקטע הכביש הרלבנטי מוסדר כולו בתכנית 2317 וכי היתרי הבניה כלל אינם מבקשים להקים מחלפים כלשהם, ולכן לא ניתן ללמוד מעניין חזן, שניתן בהסכמה וללא פסק דין מנומק, לענייננו.
9. בהמשך, דחה בית המשפט לעניינים מנהליים את הטענה כי החלופות שנבחנו על ידי רשות הרישוי אינן בגדר חלופות ביצוע אלא בגדר חלופות תכנון ולכן היה עליה להכין תכנית מפורטת לשם יישומן, וכי ממילא החלופה שנבחרה הינה בלתי סבירה. בית המשפט הדגיש תחילה כי למערערים אין זכות להתנגד למתן היתרי הבניה וכי המסלול המתאים להעלאת טענותיהם הוא הגשת ערר לוועדת הערר. יחד עם זאת, בחר בית המשפט לדון בטענות לגופן בשל עמידתם של המשיבים על דיון בעתירה לגופה. בית המשפט דחה את הטענה לפיה ועדת הרישוי בחנה חלופות תכנון, וציין כי העובדה שרשויות התכנון הגיעו להסכמות מסוימות עם תושבי השכונה כדי להקל על הפגיעה בהם אינה יכולה לפעול כנגדן, וכי אין בכך כדי לשנות מהעובדה שהיתרי הבניה שניתנו במסגרת החלופה שנבחרה מהווים חלופת ביצוע על בסיס תכנית 2317.
10. בית המשפט לעניינים מנהליים נדרש לחלופת הביצוע שנבחרה ולשאלת סבירותה. בית המשפט קבע כי הליך הרישוי שנקטו המשיבות 3-1 לווה בבחינה מעמיקה, מקיפה וממצה של הסוגיות שבמחלוקת תוך הטיית אוזן קשבת לדרישות התושבים. בית המשפט הוסיף כי היתרי הבניה ניתנו על בסיס הליך תכנון הנדסי שהקיף סוגיות רבות כגון אקוסטיקה, ביטחון תנועתי ואיכות הסביבה, וכי חלופת הביצוע שנבחרה משקפת בחירה עניינית וסבירה המבוססת על שיקולים מקצועיים מובהקים. בית המשפט דחה את טענת המערערים לפיה הם הופלו לרעה ביחס לתושבי שכונות אחרות שהכביש עובר בסמוך להן בכל הנוגע לזכות טיעון ביחס להיתרי הבניה. בית המשפט סקר את הדיונים הרבים שהתקיימו בעניין היתרי הבניה בשיתוף המערערים וקבע כי על אף שלמערערים אין זכות התנגדות להיתרים, הרי שניתנה להם זכות טיעון רחבה בעניין.
11. בית המשפט לעניינים מנהליים פירט את המחלוקת שבין הצדדים בכל הנוגע לחלופת הביצוע שנבחרה והדגיש כי עיקר המחלוקת טמון בשאלת קירוי מקטע מהכביש המסתכם באורך של 360 מטרים, כאשר המערערים חפצים בקירוי מלא לאורך כל המקטע ואילו החלופה שנבחרה מורה על קירוי של 180 מטרים בלבד. בית המשפט הדגיש כי המשיבים הגישו חוות דעת מקצועיות המסבירות מדוע קירוי מלא של מקטע זה הינו מורכב ביותר וגורר אחריו עיכוב משמעותי של הפרויקט כולו כמו גם עלויות בלתי מבוטלות, וקבע כי ההחלטה לבחור בקירוי חלקי הייתה סבירה ומאוזנת ונסמכה על שיקולים מקצועיים בלבד. לבסוף, קבע בית המשפט כי העתירה נגועה בשיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי כבד ככל שהיא מופנית כלפי תכנית 2317 והיתרי הבניה שהוצאו מכוחה.
כנגד הקביעות שהוצגו לעיל הוגשו הערעורים שלפנינו.
טענות המערערים