הנשיא סטיב אדלר
הליך זה עניינו בעתירתה של המבקשת (להלן גם:
איגוד לשכות המסחר) למתן צווי מניעה נגד קידום הליכי חקיקה בתחום יחסי העבודה ומשפט העבודה במסגרת
חוק ההתייעלות הכלכלית לשנים 2009-2010 (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית), התשס"ט-2009 (להלן:
חוק ההסדרים 2009).
רקע כללי
2. משבר הכלכלה העולמי שלא פסח על מדינת ישראל, הביא עימו איום ממשי על יציבות המשק הישראלי, אובדן רבבות מקומות עבודה ופשיטת רגל של עסקים רבים. שלושת הגורמים האמונים על יחסי העבודה ועל שוק העבודה בישראל - ההסתדרות, לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים והמדינה כריבון - סברו שצוק העיתים מחייב יישום תוכנית כוללת לעצירת שקיעתה של הכלכלה ולחילוץ המשק מהמשבר העמוק אליו נקלע. כך, במסגרת "
פורום השולחן העגול" שכונן בהסכם הקואליציוני בין סיעת הליכוד לסיעת העבודה, הסכימו הצדדים - המדינה, לשכת התיאום וההסתדרות - על "
עיסקת החבילה במשק", במסגרתה קיבל על עצמו כל אחד מגופים אלה לתרום את חלקו במאמץ המשותף לחילוץ המשק מקשייו. בין היתר, התקבלה במסגרת "עסקת החבילה במשק" הצהרה בעניין ביצוע רפורמות במשק; הוחלט על יישום תוכנית סיוע למגזר העסקי, על השתתפות עובדי המגזר הציבורי בצמצום הוצאות הממשלה, ועל תיקוני חקיקה בתחום תנאי העבודה ויחסי העבודה, הכוללים שיפור זכויות עובדים וביסוס זכות ההתארגנות. הצדדים הסכימו, כי המדינה תפעל לעגן בחקיקה את ההסכמות פרי דיוני "פורום השולחן העגול".
נציגי המדינה עדכנו את בית הדין, כי בהתאם להנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה, שלושה תיקוני חקיקה בתחום משפט העבודה הנוגעים לזכויות יסוד או לקביעת נורמות פליליות יגובשו כהצעות חוק נפרדות, שלא במסגרת חוק ההסדרים, בעוד תשעה תיקוני חקיקת עבודה מוסכמים יכנסו למסגרת חוק ההסדרים 2009.
לבית הדין נמסר, כי בשלב זה, גובשו תזכירי הצעות החוק ואלה הופצו להערות הגורמים הרלוונטים ביום 21.5.2009. לאחר קבלת ההערות ועיבודן, יונחו תזכירי הצעות החוק לפני ועדת השרים לענייני חקיקה, במטרה לגבשם להצעות חוק שיונחו על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה ביום 15.6.2009. באת כח המדינה הטעימה, כי חבילת החוקים צפויה לעבור בקריאה שנייה ושלישית בכנסת ביום 15.7.2009, לאחר שתידון בוועדות הכנסת.
ההליך
3. איגוד לשכות המסחר הגיש לבית דין זה ביום 19.5.2009 בקשה למתן סעדים זמניים נגד קידום הליכי חקיקה בתחום משפט העבודה בהתאם להסכמות "פורום השולחן העגול". בראשית הדרך, ביקש איגוד לשכות המסחר מבית הדין להוציא מלפניו צו האוסר קידום הליכי החקיקה "
בין במסגרת חוק ההסדרים ובין בדרך של הצעות חוק ממשלתיות". בקשתו נסמכה בעיקרה על הטענה בדבר הפרת "
הסכם ההידברות", שנחתם בין לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים לבין ההסתדרות במרץ 2006. סמוך לאחר הגשת הבקשה, הודיע איגוד לשכות המסחר כי הוא לא נמנה על חותמי הסכם ההידברות, וביקש לצמצם את עתירתו למתן צו מניעה
"לעצירת העברת חבילת החוקים בדיני עבודה במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה".
באי כוח הצדדים הגישו את טיעוניהם בכתב בהתאם להחלטת בית הדין. ביום 31.5.2009 התקיימה ישיבת הכנת דיון לפני הנשיא אדלר. במסגרת הישיבה הבהירו באי כח המבקשת, כי עתירתם מכוונת כנגד הכללת חקיקה בתחום משפט העבודה במסגרת
חוק ההסדרים 2009, ואין בפיהם טענה כנגד חקיקת חוקי עבודה שלא במסגרתו.
במסגרת הדיון בבקשתו של איגוד לשכות המסחר, שנועד לפני מותב בית הדין ביום 1.6.2009, נשמעו השלמות טיעוני הצדדים הן בהתייחס לצו המניעה הזמני והן בהתייחס להליך העיקרי.
תמצית טענות הצדדים
4. המבקשת סומכת בקשתה על הטענה כי חוק ההסדרים אינו מהווה אכסניה מתאימה וראויה ליישום שינויים מרחיקי לכת בדיני העבודה, וכי ביצוע שינויים מהותיים בחקיקת העבודה במסגרת חוק ההסדרים יש בה משום פגיעה באושיות הדמוקרטיה.
המשיבות טענו, כי בקשתה של המבקשת מהווה "תקיפה ישירה" של הליכי חקיקה שאינה מצויה בגדרי סמכותו של בית הדין לעבודה; כי מדובר בעתירה מוקדמת מאחר וההסכמות בין הצדדים טרם הבשילו לדבר חקיקה ואף לא לכדי הצעות חוק; וכי חקיקה שהיא פרי הסכמה בין המדינה, ההסתדרות והמעסיקים היא צעד מבורך ומשמעותי לקידום המשק ויחסי העבודה בישראל.
הכרעה
5. בפתח הדברים נידרש לטענת באת כוח המדינה, כי עתירתה של המבקשת בלבושה הנוכחי לא באה בגדרי סמכותו של בית דין זה על פי
סעיף 25 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969.
על פני הדברים, בית הדין לא יידרש ל"תקיפה ישירה" של הליכי חקיקה הננקטים על ידי הריבון, שלא במסגרת סכסוך קיבוצי. בית המשפט העליון פסק אף הוא לא אחת כי הרשות השופטת לא תתערב בהליכי חקיקה של הכנסת או הממשלה (ראו: בג"ץ 3977/03
ח"כ דני יתום נ' ראש ממשלת ישראל, לא פורסם, ניתן ביום 1.5.2003).
אמנם, בהחלטה
בעניין רשות הנמלים (סק 12/03
רשות הנמלים - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, החלטה מיום 10.10.2003) הוציא בית דין זה מלפניו צו דו-ראשי: הקפאת שביתת עובדי רשות הנמלים והקפאת הליכי החקיקה של
הצעת חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד - 2003. זאת, במטרה לקדם את הליכי המשא ומתן בין הצדדים. אולם, שלא כפי ענייננו, באותה פרשה המדינה וההסתדרות הסכימו למתן הצווים ההדדיים וניהלו משא ומתן משך חודשים בחסות בית הדין. ב
פסק דין בעניין הלאמת קרנות הפנסיה בחקיקה (בג"צ 6871/03
מדינת ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נח(2) עמוד 943), דחה בית המשפט העליון עתירה נגד פסק דינו של בית דין זה שקבע, כי עתירתה של ההסתדרות נגד לשכת התיאום בעניין הפרת ההסכמים הקיבוציים הנוגעים לקרנות הפנסיה, מצויה בגדרי סמכותו. העתירה נדחתה על ידי בית המשפט העליון חרף העובדה שהפרת ההסכמים הקיבוציים באותו מקרה היתה נעוצה בהליכי חקיקה. אולם, ההכרעה בתוקפן של הוראות החוק בעניין הלאמת קרנות הפנסיה נעשתה אגב תובענה של ארגון עובדים נגד ארגון מעסיקים שעסקה בקיום התחייבויות בהסכם קיבוצי. בדומה, תקיפת הצעת החוק בעניין רשות הנמלים נעשתה אגב דיון בחוקיותה של שביתת עובדי הנמלים ובמסגרת סכסוך קיבוצי בין צדדים להסכם קיבוצי.
בענייננו, המבקשת חזרה בה מטענתה בעניין הפרת "הסכם ההידברות". במצב דברים זה סבורים אנו, כי אין להידרש לטענותיה של המבקשת המכוונות לעצירת הליכי חקיקה, מבלי שאלו נטענו במסגרת סכסוך המצוי בגדרי סמכותו של בית דין זה.
זאת ועוד, בקשתה של המבקשת מעוררת אי בהירות באשר למהות האמיתית של הסכסוך. מטענות הצדדים לפנינו עולה הרושם, כי מדובר בסכסוך "פנים ארגוני" בין איגוד לשכות המסחר לבין לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים ולא בסכסוך "
בין ארגון מעבידים לארגון מעבידים אחר", המצוי בגדרי סמכותו של בית דין זה. כפי הנראה, הרקע לסכסוך נעוץ בכך שהסכמתה של לשכת התיאום להחלטות "פורום השולחן העגול" ניתנה בניגוד לעמדתו של נשיא המבקשת. חרף זאת, המבקשת לא מצאה לנכון לצרף את לשכת התיאום כמשיבה לבקשת הצד שהגישה לבית הדין, וצירופה נעשה על פי החלטת בית הדין.
מעבר לאמור דעתנו היא, שעתירתו של איגוד לשכות המסחר היא מוקדמת במובן זה שהמלצות "פורום השולחן העגול" לא הבשילו לדבר חקיקה ואף לא לכדי הצעות חוק. בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק קבע, כי בית המשפט לא יתערב בהליכי חקיקה בטרם הושלמו, ודחה על הסף עתירה שהוגשה לו בטרם הושלמו הליכי החקיקה (ראו: בג"ץ 10703/02
המועצה לשיווק פרי הדר נ' ממשלת ישראל, לא פורסם, ניתן ביום 17.12.2002). כאמור, עתירתו של איגוד לשכות המסחר הוגשה לבית הדין בשלב גיבושם של תזכירי הצעות החוק. תזכירי הצעות החוק צפויים לעבור כמה וכמה גלגולים, לרבות דיון בועדת השרים לענייני חקיקה, קריאה ראשונה במליאת הכנסת, דיון בועדות הכנסת, וקריאה שנייה ושלישית, כאשר כל שלב יכול ויביא עימו שינוי בנסיבות העומדות ביסוד העתירה שלפנינו.
נראה, כי די היה באלה כדי לדחות את הבקשה. אולם, לאור טענות בעלי הדין לגופו של עניין והחשיבות הציבורית של הסוגיה העומדת לדיון לפנינו, מצאנו להוסיף לגוף העניין את הדברים הבאים:
6. החלטות "
פורום השולחן העגול" הנוגעת לחקיקה בתחום יחסי העבודה ומשפט העבודה, התקבלו על רקע משבר הכלכלה העמוק הפוקד את מדינת ישראל וכחלק מעסקת חבילה כוללת במשק, שנועדה לחלץ את המשק מקשייו ולהצעידו לצמיחה מחודשת. חוק ההסדרים כולל לא אחת הוראות הנוגעות להבראת המשק הכורכות תחומים רבים, לרבות עניינים שביחסי עבודה ובמשפט העבודה. מבחינה זאת, ייתכנו מקרים בהם חקיקה בתחום משפט העבודה תהווה חלק ממערך הוראות שנועדו להבראת המשק.