עתירה המתמקדת בבקשת עיריית ראשון לציון לחייב את שרי הפנים והאוצר ליתן לה אישור חריג לביצוע שינויים בצו הארנונה

השופט נ' סולברג:

1.        עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים המתמקדת בבקשת עיריית ראשון לציון (להלן: העירייה) לחייב את שרי הפנים והאוצר (להלן: השרים) ליתן לה אישור חריג לביצוע שינויים בצו הארנונה העירוני לשנת הכספים 2010, המכוונים בעיקרם להפחתת תעריף הארנונה לתעשיית ההייטק בתחומה בשיעור של כ-50%.

עיקרי העובדות וההליכים

2.        ברקע, ניסיונותיה של העירייה מזה שנים אחדות להביא להפחתת תעריפי הארנונה ל"מפעלים עתירי ידע ובתי תוכנה" בתחומה. בשנת הכספים 2007, החליטה מועצת העירייה להפחית את תעריפי הסיווג במסגרת צו הארנונה העירוני, ופנתה לשרים לצורך קבלת אישורם, אך בקשתה נדחתה. ביום 24.2.2008 נתקבלה תשובת המינהל לשלטון המקומי המפרטת את נימוקי השרים, ובהם העובדה כי "בימים אלה, מגבשת הוועדה לרפורמה בארנונה [ועדת ברזילי - נ' ס'] את המלצותיה, ועתידה לתת דעתה, בין היתר, לנושא זה". ביום 13.2.2008 פנתה העירייה פעם נוספת לשרים לקבלת אישורם להטמעת ההפחתה במסגרת צו הארנונה העירוני לשנת הכספים 2008. משבוששה תשובת השרים לבוא, ולאחר שחלפו חמישה חודשים, הגישה העירייה עתירה למתן צו על-תנאי (בג"ץ 6254/08). ביום 2.11.08 החליטו השרים להעתר באופן חלקי לבקשתה של העירייה לאשר שינויים חריגים בצו הארנונה העירוני. ברם, באשר לתעריפי הארנונה לתעשיית ההייטק, סרבו השרים לאשר את הבקשה ונימקו זאת בכך: "חיוב מפעלים עתירי ידע ובתי תוכנה - משמעות הבקשה הינה הפחתה. כאמור, עפ"י מדיניות שרי הפנים והאוצר בשנה זו, לא יאושרו הפחתות בתעריפי הארנונה". ביום 25.11.2008 קבע בית משפט זה כי "משנתקבלה החלטה על-ידי השרים מיצתה עתירה זו את עצמה... ראוי... שבעתיד ייעשה מאמץ על מנת שהחלטת השרים תתקבל בשלב מוקדם ולא סמוך לסוף השנה התקציבית". ביום 29.1.2009 פנתה העירייה בפעם השלישית לשרים בבקשה לאשר הפחתת תעריפים לתעשיית ההייטק במסגרת צו הארנונה העירוני לשנת 2009, אלא שהבקשה לא נענתה.

3.        ביום 15.11.2009 אישרה מועצת העירייה את צו הארנונה לשנת 2010 ונכללו בו שלושה שינויים לעומת הצו שקדם לו, כשהעיקרי שבהם נוגע להפחתת תעריף הארנונה ל"מפעלים עתירי ידע ובתי תוכנה". ביום 23.11.2009 הגישה העירייה בקשה לאישור שינויים בצו הארנונה לשנת 2010 בהתאם לתקנה 10(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים). בגוף הבקשה הובהר כי תעשיית ההייטק תופסת נפח של כ-1% בלבד משטחי התעסוקה בראשון לציון, וכי העירייה מבקשת להגשים מדיניות שתעודד הקמת מפעלי הייטק בתחומה. בחלוף פרק זמן של כתשעה חודשים, קרי - ביום 10.8.2010, נתקבלה תשובת השרים לפיה נדחתה בקשתה של העירייה, ללא נימוקים בצדה. נגד החלטה זו נסבה העתירה שלפנינו, והנדבך העיקרי שבה מבוסס על "סירובם העקבי של שרי הפנים והאוצר החל משנת 2007 לאשר את בקשת העיריה להפחתת תעריפי הארנונה לנכסי היי-טק בתחומה, וזאת ללא כל נימוק ולמצער על בסיס נימוק חלקי בלבד, תוך הישענות על העובדה כי 'ועדת ברזילי' שמונתה והוסמכה לגבש מדיניות בנוגע להנהגת שינויים ואישורים חריגים בצווי הארנונה העירוניים, טרם גיבשה המלצותיה". נטען על-ידי העירייה, כי סירובם של שרי הפנים והאוצר לאשר את ההפחתה הנ"ל הוא אשר מקים את עילת אי-הסבירות. מנגד, טענו השרים בתגובתם המקדמית כי הפחתת תעריפי הארנונה כמבוקש על-ידי העירייה נושאת השלכות רוחב, וכי תושבי הרשויות המקומיות הם "צרכני הקצה" שייפגעו ממדיניות זו.

4.        ביום 16.3.11 התקיים דיון ראשוני בעתירה למתן צו על-תנאי, ובסיומו נקבע כך: "בעקבות חילופי דברים ובהמשך להערותינו הודיע בא כוחה של העותרת כי שולחתו מעוניינת להגיש חוות דעת השוואתית לגבי היחס בין שיעורי הארנונה הרלוונטיים ברשויות דומות וקרובות לעותרת וזאת על רקע חוקי ההקפאה. אנו סבורים שאכן יש צורך בחוות דעת כאמור. העותרת תגיש, אם כן, חוות דעת תוך 30 ימים. המשיבים יגישו תגובה תוך 30 ימים נוספים. לאחר שהחומר ייאסף לתיק ייערך דיון נוסף". ואכן, ביום 25.5.2011 הגישה העותרת "חוות דעת השוואתית" מטעם עו"ד ניר רוקח שבה הוצגו הממצאים הבאים: (א) מאז שנת 1999 אישרו השרים הפחתת תעריפים למפעלי הייטק לשש רשויות מקומיות שונות, חרף קיומו של משטר הקפאה; (ב) כשל השוק טמון במצב ההקפאה הקיים בו ישנם פערים ניכרים בין העירייה לבין רשויות מקומיות בעלות מאפיינים דומים; (ג) העירייה מופלית לרעה ביחס לרשויות מקומיות אחרות שהשרים אישרו לגביהן הפחתות ארנונה להייטק. כפי שהתבקש, הוגשה ביום 5.10.2011 תגובה מאת השרים לחוות הדעת הנ"ל, ובה צויין בין היתר כי בשנת 2011 אושרה הפחתה לנכסי הייטק בתחומה של עיריית הוד השרון: "בדיקת נתוניה של הוד השרון הביאה את שר הפנים לסבור, כי יש לשקול שינוי המדיניות ומתן אישורים להפחתה במקרים המתאימים בהם ההקפאה על רקע פערים בין הרשויות המקומיות יוצרת עיוות כלכלי. השר סבר, כי ניתן להתחיל בשינוי המדיניות באופן פרטני, אולם בשיקול נוסף, נוכח השלכות הרוחב שעשויות להיות לכך על בקשות של רשויות אחרות, הוחלט על ידו כי נכון יהיה להקדים ולבחון לעומק את המדיניות ואת החלופות לשינויה". לפיכך הוחלט כי לא תאושרנה הפחתות נוספות וכי יוקם צוות מקצועי לבחינת הסוגיה.

5.        ביום 23.1.2012, לאחר שהתקיים דיון נוסף לפני בית משפט זה, במעמד הצדדים, הוצא צו על-תנאי המכוון אל השרים ומורה להם לנמק מדוע לא יאשרו בהתאם לסמכותם מכוח תקנה 10 לתקנות ההסדרים את השינויים שאישרה מועצת העירייה בצו הארנונה העירוני בשנת הכספים 2010, כמפורט בבקשה שהוגשה לאישורם כאמור עוד ביום 23.11.09. למען שלמות התמונה, יצויין כי ביום 7.3.13 הגישה העותרת "בקשה למתן צו למסירת פרטים נוספים", ובהחלטה מיום 21.3.2013 נקבע כי "הדרישה לפרטים בהקשר ההחלטה שהתקבלה בבקשתה של עירית הוד השרון נועדה... לבסס טענה של אפליה... נראה לנו כי יש מקום לתשובה מפורטת יותר לשאלה... שהופנתה לאנשי האוצר, וניתן בזה צו לעניין תשובה לשאלה זו".

6.        ביום 31.10.2013 התקיים דיון שלישי בעתירה דנן, ובסיומו הורינו לצדדים כך: "מטיעוני באת-כוח המשיבים למדנו, כי הצוות המקצועי שמונה על-ידי שר הפנים לבחינת ענף ההיי-טק בכללותו, מצוי ב'ישורת האחרונה' של תהליך הבדיקה כי יש לצפות שהמלצותיו תוגשנה לשר בקרוב. לאחר ששמענו את טיעוני באי-כוח הצדדים אנו סבורים, כי מן הראוי שהצדדים ישובו ויידברו ביניהם לגבי אפשרות להגיע להסדר מוסכם שייתר את הצורך בהכרעה בעתירה זו, כאשר ההסדר יחול ממועד השגתו ואילך. הצדדים יגישו הודעה מעדכנת משותפת עד ליום 31.12.2013, ובהתחשב באמור בה יוכרע המשך הטיפול בעתירה".

7.        ביום 31.12.2013 הוגשה "הודעת עדכון מטעם העותרת". העירייה טענה כי את תהליך ההידברות בינה לבין השרים "יש להציג לאור אישור נוסף להפחתה בתעריפי ארנונה להייטק שהעניקו השרים לרשות מקומית אחרת - גבעת שמואל - בניגוד למדיניותם המוצהרת" בעתירה דנן. העירייה מלינה על כך שביום 6.10.2013 אישרו השרים לעיריית גבעת שמואל הפחתה בתעריפי הארנונה להייטק בשיעור של כ-32%, בשעה שבסעיף 8 לעיקרי הטיעון מטעמם מיום 28.10.2013 צויין כך: "... ובהתאם  נדחו שורת בקשות דומות של רשויות מקומיות באזור המרכז דוגמת תל-אביב... גבעת שמואל ועוד" (הדגשה הוספה - נ' ס'). בנסיבות אלה, טוענת העירייה כי "פרקליטות המדינה מסרה עובדות שאינן אמת בעיקרי הטיעון מטעם השרים". לגישתה, "השרים מזגזגים בין הפגנת חזות מעושה של גיבוש מדיניות רוחב אחידה כלפי כל הרשויות... לבין מתן אישורים פרטניים לרשויות מקומיות שהשרים חפצים ביקרם". לפי עמדת העירייה, תשובת השרים לפיה נפלה שגגה באישור החריג שנשלח אל המועצה האזורית גבעת שמואל בהיבט הפחתת התעריף להייטק, הריהי מעליבה, ומעלה ספקות בשים לב למדיניות הנוקשה והקפדנית המיושמת בהליכי האישור של בקשות להפחתת תעריפי הארנונה להייטק. העירייה מוסיפה ומציינת כי בהתאם להחלטת בית משפט זה מיום 31.10.2013, נפגשו הצדדים הנוגעים בדבר לצורך הידברות ביום 23.12.2013 במשרד הפנים. ברם, "לא מגעים של הסדר ולא דיאלוג של אמת היו שם", כי אם "שימוע למראית עין", בגדרו הרצו הממונה על השלטון המקומי וצוותו לראש העירייה על אודות ה"סימולטור" והפרמטרים הרלבנטיים הנלקחים בחשבון בשקלול הסופי. העירייה טוענת כי האישור החריג לגבעת שמואל לא בוטל, כי אם תוקן באופן חלקי, במובן זה ששיעור ההפחתה בתעריף הארנונה הועמד על 21% חלף השיעור המקורי שעמד על 32%. ביום 26.12.2013 ניתנה החלטת השרים בבקשת העירייה לאשר הפחתת תעריף הארנונה להייטק לשנת הכספים 2013, לפיה מאושרת הפחתה לסך של 103.5 ש"ח לכל מ"ר עד 500 מ"ר ("2% תמימים", כלשונה).

8.        ביום 9.1.2014 הוגשה "הודעה מעדכנת מטעם המדינה", ובה נכתב כי המלאכה הושלמה, וכי עתה בידי השרים כלי עזר ממוחשב המקל את מלאכת עריכת ההשוואות בין תעריפי ההייטק של הרשויות המקומיות. עוד צויין כי נשכרו שירותיה של חברת יעוץ חיצונית אשר ריכזה תחילה מסד נתונים של תעריפי הארנונה להייטק במרבית הרשויות, בנתה לכל רשות תעריף משוקלל המקל על ההשוואה בין התעריפים, ולבסוף בנתה כלי ממוחשב העורך השוואה בין תעריף הארנונה של הרשות המבקשת לבין תעריפי רשויות אחרות לפי חתכים שונים, דוגמת האשכול הסוציו-אקונומי והדירוג הפריפריאלי, ומציג את שיעור ההפחתה שניתן לאפשר לרשות המבקשת מבלי שיהא בכך כדי לפגוע ברשויות אחרות. באשר לנסיבות העניין דנן, צויין כי"ישום הכלי בעניינה של העותרת לימד, כי ניתן להפחית את התעריף להייטק בתחומה לנכסים ששטחם עד 500 מ"ר ל-103.5 ש"ח מבלי שההפחתה תפגע ברשויות אחרות, זאת בשים לב להשוואת נתוני התעריף בתחומה לעומת נתוני התעריף ברשויות אחרות בנפה הרלוונטית, כמו גם בחתך האשכול הסוציו-אקונומי והפריפריאלי הרלוונטי". השרים מוסיפים ומציינים כי במסגרת הפגישה המשותפת שנערכה עם נציגי העירייה, הוצגו עקרונות הכלי הממוחשב שגובש, ותוצאת ישומו בעניינה של העירייה. ברם, הובהר לנציגי העירייה כי אין מקום לסטות מתוצאת ישומו של הכלי הנ"ל מחשש להשלכות רוחב ביחס לרשויות מקומיות אחרות שעשויות לבקש הפחתה בשיעור דומה. באשר לתעריף ההייטק של גבעת שמואל צויין, כי "עקב תקלה משרדית בטיפול בבקשות הרבות, השתרבבה טיוטת ההחלטה בענין גבעת שמואל לערימת ההחלטות בבקשות שלא המתינו לגיבוש הכלי דנן... אישור ליצירת הסיווג המבוקש בתעריף 103.85 ש"ח... הטעות נתגלתה לאחר שפורסם בעיתונות, כי אושרה לגבעת שמואל הפחתה בתעריף להייטק". כעבור חודשים ספורים, תוקנה הטעות הנ"ל, יודעו כל הגורמים המעורבים על אודותיה, ומשגובש הכלי הממוחשב, חתמו השרים על האישור החריג המתוקן לגבעת שמואל, בגדרו הועמד התעריף למבנים המשמשים להייטק על סך של 118.87 ש"ח למ"ר. לפיכך טוענים השרים, כי אין יסוד לטענות העירייה בדבר הפליה בינה לבין גבעת שמואל. החלטת השרים המתוקנת בעניינה של גבעת שמואל - בדומה להחלטת השרים שנתקבלה בעניינה של העירייה - נסמכת על ישומו של הכלי הממוחשב, זאת בשים לב לנתוניה, ותוך השוואה לרשויות מקומיות אחרות בחתכים הרלוונטיים השונים.

השאלה המשפטית

9.        בחנו את טענותיה המרובות של העירייה, נתנו דעתנו לעמדת השרים, הערנו את אשר הערנו במהלך הדיון ועתה נידרש אל השאלה המשפטית העיקרית הראויה לליבון: האם החלטת השרים לדחות את בקשת העירייה להפחית את תעריפי הארנונה בתחומה לתעשיית ההייטק בשנת הכספים 2010 עומדת במבחן הסבירות? במילים אחרות: השאלה היא, האם ההחלטה חורגת באופן קיצוני ומהותי ממתחם הסבירות, כנטען, עד שיש להכריז על בטלותה?

דיון והכרעה

10.      למקרא נימוקי העתירה, לאחר עיון בעיקרי הטיעון שהוגשו על-ידי הצדדים, בעקבות הדיון לפנינו והשלמת הטיעון בעל-פה, ובשים לב להודעות המעדכנות שהוגשו בשבועות האחרונים, לאחר הדיון שהתקיים לפנינו ביום 31.10.2013, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. הסוגיה המרכזית המתעוררת לפנינו היא הגדרת השיקולים הרלוונטיים לבחינה על-ידי השרים בעת שהם נדרשים להחליט בבקשה של רשות מקומית לאישור הפחתה בתחומה בשנת הכספים הרלבנטית בתעריפי הארנונה ל"מפעלים עתירי ידע ובתי תוכנה" בהתאם לשינויים שאושרו על-ידי מועצת הרשות המקומית בצו הארנונה העירוני.

11.      במחלוקת שלפנינו, שני אינטרסים מנוגדים משמשים בערבוביה. האחד, רצונה של העירייה להביא להפחתה בשיעורי הארנונה על מנת להגשים מדיניות שתעודד הקמת מפעלי הייטק בתחומה; השני, שאיפתם של השרים שלא לאפשר הפחתות ארנונה לנכסים אלה מתוך ראיה מאקרו-כלכלית ובהתחשב באינטרסים של יתר הרשויות הסמוכות לרשות המקומית המבקשת, וכדי למנוע את השלכות הרוחב הכרוכות בהפחתות במסגרת התחרות בין הרשויות השונות, ובפגיעה האפשרית בהיקף ההכנסות משימושים אלה.

12.      הלכה ידועה ומושרשת היא כי המבחן להתערבות בהחלטת הרשות המינהלית אינו מתמצה בשאלה מה היה עושה בית המשפט אילו בא בנעליה של הרשות, אלא האם החלטתה היא אחת מן ההחלטות המצויות במתחם הסבירות בנסיבות העניין. "שופטים בתוך עמם הם יושבים, ובהתייחס למעשי המינהל, קורה לא אחת שנטיית לבם שונה מהדרך בה ראה המינהל לנהוג. יתכן שבין האופציות שעמדו לפני המינהל היו בוחרים באופציה אחרת מזו שבה בחר המינהל. יתכן שלו לבית המשפט הייתה הסמכות להחליט, היה מקבל החלטה אחרת מזו שנתקבלה. אך לא זה המבחן אשר על בית המשפט לפעול על-פיו, כשהוא נדרש להתערב במעשי המינהל. השאלה בה עליו להחליט היא לא מה היה מחליט בית המשפט, בנסיבות דומות, אלא אם החלטת המינהל עומדת בפני הביקורת, בהיותה החלטה שרשות מינהלית סבירה יכולה הייתה לקבל. אם ההחלטה עומדת במבחן הסבירות - במובן זה שהיא מהווה אחת ההחלטות הסבירות שניתן היה לקבל באותן נסיבות - לא יתערב בכך בית המשפט" (ראו בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה משרד הפנים, פ"ד מה(3) 678, 688 (1991), בפסקה 12 לפסק דינו של השופט ת' אור). לאור השיקולים שיפורטו להלן, דומני כי יש להשיב על שאלה זו בחיוב.

13.      במסגרת בחינת סבירותה של החלטת השרים בנסיבות העניין דנן, יש ליתן משקל לעובדה כי ההחלטה מעוגנת בהמלצות מאת המומחים לדבר שבמשרדיהם, המתייחסות לנתוניה הקונקרטיים של העירייה, שהיא אחת מחמש הרשויות המקומיות החזקות בישראל, ובכלל זאת מיקומה באזור המרכז, דירוגה במדד הפריפריאליות, הדירוג הסוציו-אקונומי הגבוה של תושביה, הכנסותיה העצמיות הגבוהות, ונתוני התקציב המאוזן. בהתאם להשוואה שנערכה ביחס לרשויות מקומיות אחרות, נמצא כי תעריף הארנונה להייטק בתחומה של העירייה הוא בשיעור גבוה אך במעט מחלק משכנותיה, אשר הן איתנות פחות ממנה, והוא דומה או נמוך מתעריף הארנונה להייטק ברשויות מקומיות אחרות דומות או סמוכות. במצב דברים כזה, נטייתו של בית המשפט להתערב בהכרעה השלטונית הולכת ופוחתת עוד (ראו למשל: בג"ץ 1554/95 עמותת 'שוחרי גיל"ת' נ' שר החינוך, פ"ד נ(3) 2, 19 (1996), בפסקה 30 לפסק דינו של השופט ת' אור). אכן, ביום 25.5.2011 הוגשה מטעם העירייה "חוות דעת השוואתית" לתמיכה בטענותיה, כנאמר בפסקה 4 לעיל. ברם,"כשמדובר בעניין מורכב המחייב הכרעות רב-תחומיות שבמומחיות, ייטה בית המשפט שלא להתערב בהכרעת הרשות, המעוגנת בחוות-דעת מקצועית, אף אם קיימות חוות-דעת המגיעות למסקנות מנוגדות" (הדגשה הוספה - נ' ס') (שם, בעמוד 20). זאת ועוד, מדובר כזכור בבקשת העירייה להפחתה בשיעור של כ-50% בתעריפי הארנונה להייטק, שיעור גבוה למדי ביחס לשיעור ההפחתה ברשויות מקומיות הסמוכות לה. משקלם של שיקולי התקציב וסדרי העדיפויות הריהו גדול, והשרים רשאים, על בסיס זה, לעצב את המדיניות בתחום הנדון. לפיכך, לטעמי אין לייחס למדיניות שהשרים נקטו בה "אי-סבירות" כנטען, המחייבת לכאורה את ביטולה. השרים קיימו תהליך של שקילה ובחינה של כלל הנתונים הצריכים לעניין, עיון ודיון, ועל רקע זה גיבשו את החלטתם שלא להעתר לבקשת העירייה להפחתת הארנונה בשיעור האמור לתעשיית ההייטק בתחומה. גם אם ניתן היה להגיע להחלטה אחרת, מסקנתי היא, על רקע מכלול דברים אלה, כי לא הונחה תשתית לכך שהחלטת השרים - אפילו על רקע שיעור ההפחתה שאושר לעיריית גבעת שמואל - היא בלתי סבירה במידה שיש מקום להתערב בה ולבטלה.

14.      הכל תמימי דעים כי השרים מופקדים בהתאם לתקנה 10 לתקנות ההסדרים על מתן אישורים חריגים להעלאת שיעור הארנונה, להפחתה, או לשינוי הסיווג. כל עוד נתונה הסמכות לשרים, עליהם לפעול על-פי גישתם המקצועית, הן לעניין קביעת הפרמטרים כשלעצמם, הן באשר למשקלם של פרמטרים אלה, הן בהחלטה בדבר אופן השימוש בסמכות הנתונה להם. מצד אחד, רשאים השרים במסגרת קביעת סדרי העדיפויות וחלוקת המשאבים לבחור בדרך אשר תיטיב עם כל רשות מקומית באשר היא. מצד שני, הם גם רשאים, במסגרת תפיסה כוללת של תפקידם, להעדיף דרכי פתרון אשר יש בכוחם לספק מענה כוללני באופיו, ולבכרו על פני מענה פרטני לרשות מקומית אחת. אדרבה, הענקת הסמכות לשרים, בהיותם מופקדים על האינטרס הציבורי, מלמדתנו על חשיבות ההיבט הממלכתי הכולל, עד כדי העדפתו בהתאם לנסיבות על פני השיקול המקומי. מטבע הדברים הרשות המקומית אינה מתמקדת די הצורך באינטרס הציבורי הרחב, כי אם באינטרס המקומי. על השרים למלא את החסר ולאזן כנדרש (ראו למשל: דנג"ץ 3201/96 שר החקלאות נ' המועצה האזורית עמק לוד, פ"ד נא(3) 661 (1997) בפסקאות 19-24 לפסק דינו של השופט ת' אור).

15.      זאת ועוד. עתה, משפותח כלי עזר ממוחשב שעורך חישוב פרטני של שיעור ההפחתה בתעריף הארנונה להייטק עבור כל רשות מקומית בהתבסס על מכלול הפרמטרים הרלבנטיים, ובהם חתך האשכול הסוציו-אקונומי והדירוג הפריפריאלי, דומה כי ההשוואה שמבקשת העירייה לעשות בינה לבין רשויות מקומיות אחרות אין לה עוד על מה לסמוך. אדרבה, אין מי שיחלוק, ומוסכם על הכל כי האחידות היא מידה הכרחית שיש לקיימה בהקפדה. בנסיבות העניין דנן, על פני הדברים, האחידות מתקיימת, וטענת ההפליה אשר עליה נסמכה העירייה אינה מבוססת.