עתירה בעניין הסדרי חניה ברחוב שמעוני בירושלים

1.         עתירה זו עניינה הסדרי החנייה הקיימים ברחוב שמעוני בירושלים (להלן - הרחוב). העותרים, תושבי הרחוב, מבקשים לחייב את עיריית ירושלים (להלן - העיריה) לתכנן מחדש את הסדרי החנייה ברחוב ולהקפיד על אכיפתם, באופן שבו יתאפשר מעבר בטוח להולכי רגל על המדרכה מתחילת הרחוב ועד סופו, במהלך כל שעות היממה ובמשך כל ימות השבוע. המשיבים 4-7, המייצגים קבוצה אחרת של תושבי הרחוב (להלן - המשיבים הפרטיים), צורפו לעתירה לפי בקשתם, ודרישתם הינה כי הסדרי החנייה שייקבעו לא ייפגעו בציבור הדיירים ברחוב שאינו מחזיק בחנייה פרטית ונאלץ על כן לחנות בשטח הרחוב.

רקע והליכים במסגרת העתירה

2.         העותרים מתגוררים ברחוב דרך קבע, וחלקם מחזיק בחניות פרטיות בשטח בניין המגורים. לטענתם, במשך רוב שעות היום חונים כלי רכב על שתי המדרכות ברחוב, באופן החוסם את המדרכה ומאלץ את הולכי הרגל ללכת על הכביש תוך סיכון חייהם. כלי רכב אלו שייכים בעיקר לדיירי הרחוב שאין להם חנייה פרטית בביתם. במהלך השנים האחרונות פנו העותרים לרשויות בדרישה לביצוע פעולות תכנון ואכיפה שיאפשרו מעבר בטוח להולכי רגל על המדרכה ברחוב. מהעיריה נמסר להם תחילה (ביום 6.6.06) כי רשות החנייה תבצע אכיפה מוגברת באזור. מהמשטרה הודע (ביום 22.6.06) כי ככלל העיריה היא זו הממונה על נושא אכיפת החנייה, אולם לאור ההפרעה החמורה הנגרמת להולכי רגל תבצע המשטרה אכיפה מקבילה ברחוב. בחלוף זמן מה, משסברו העותרים כי טרם בוצעו השינויים הנדרשים בהסדרי החנייה ברחוב, פנו הם אל נציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה ושטחו בפניו את תלונתם בעניין. ממשרד מבקר המדינה הושב (ביום 11.6.07) כי עמדת העיריה (כפי שנמסרה לו) הינה כי אין מקום לבצע אכיפה או שינויים בהסדרי החנייה ברחוב אלא במקרים חריגים, וזאת נוכח התנגדות תושבי הרחוב הסובלים ממצוקת חנייה. אולם (כך נמסר) עמדה זו אינה מקובלת על מבקר המדינה, ולכן הונחתה העיריה לפעול להסדרת מעבר להולכי רגל על המדרכה. בהמשך לכך, הודיעה העיריה למשרד מבקר המדינה (כפי העולה מתשובתו של האחרון לעותרים מיום 4.11.07) כי בכוונתה לבצע אכיפה ותכנון מחודש של נושא החנייה ברחוב. לאחר זמן מה, משסברו העותרים כי אין העיריה עומדת בהודעתה למבקר המדינה, פנו (ביום 4.2.09) ישירות לראש העיריה בבקשה כי יתערב בעניין ויסדיר את נושא אכיפת החנייה ברחוב. ביום 17.3.09 התקבלה תשובת יועץ ראש העיר לענייני פניות הציבור, לפיה בשל מצוקת החנייה ברחוב והתנגדות התושבים לפעולות האכיפה, הוצבו ברחוב תמרורים המתירים חנייה על חלק מהמדרכות, והאכיפה אינה מתבצעת באופן שוטף אלא רק בעקבות הגשת תלונה ספציפית למוקד העירוני. בעקבות תשובה זו, הגישו העותרים את עתירתם.

בעתירתם (שהוגשה ביום 17.5.09), טענו העותרים כי אין במצוקת החנייה ברחוב כדי לשנות מהאיסור לחניית רכב על מדרכה לפי תקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה), וחוק עזר לירושלים (העמדת רכב וחנייתו), התשכ"א-1960 (להלן - חוק העזר), וכי גישתה של העיריה המכשירה חנייה על המדרכה מסכנת את הולכי הרגל שלא לצורך, גורמת להם להפר את דיני התעבורה (האוסרים הליכה על הכביש), ומפלה בין תושבי רחוב שמעוני לתושבי רחובות אחרים בירושלים בהם מתבצעת אכיפה נגד חניית כלי רכב על המדרכה.    

3.         בעקבות הגשת העתירה, הודיעה העיריה (ביום 15.7.09)  כי ברחוב שמעוני קיימת מצוקת חנייה קשה, משום שלרוב התושבים (בניגוד לעותרים) אין חניות פרטיות. עוד נמסר כי בהתאם למדיניות העיריה לא מתבצעת ככלל אכיפת חנייה באזורי מגורים. עם זאת, האגף לתחבורה ופיתוח תשתיות בעיריה שקד על מציאת פתרון למצוקת החנייה ברחוב, וביום 23.6.09 התקיימה פגישה בלשכת המשנה למנכ"ל העיריה בנוכחות נציגי העיריה, תושבי הרחוב והעותרים, במהלכה הוחלט כי רשות החנייה תחל לבצע אכיפה ברחוב, וכי תינתן חנייה ברחוב ככל שיתאפשר וללא פגיעה בבטיחות. בתגובה, הודיעו העותרים (ביום 23.7.09) כי מאז הפגישה שנערכה, וחרף ההבטחה לביצוע אכיפה ברחוב, לא התרחש כל שינוי במצב החנייה על המדרכות, למעט בקטע מסוים מהרחוב (בין בניינים 13-41) שבו סומנה המדרכה באדום-לבן ומתבצעת אכיפה בימי חול בשעות היום. בהמשך לכך, ביקשו העותרים מהעיריה (ביום 30.7.09)  לקבל פרטים נוספים כדלקמן: מהי הגדרת העיריה ל"אזור מגורים" בו לא מתבצעת אכיפה, מהם הפתרונות שנשקלו בעבר לפתרון מצוקת החנייה ברחוב, באיזה אופן ובאיזה היקף תתבצע אכיפת הסדרי החנייה ברחוב, ומיהם התושבים המתנגדים לאכיפת החנייה ברחוב. בתגובה, מסרה העיריה לעותרים כי רחוב שמעוני מוגדר כאזור מגורים, הפתרונות שנשקלו בעבר לפתרון מצוקת החנייה אינם רלוונטיים עוד, האכיפה ברחוב מתבצעת לכלי רכב החוסמים את המדרכה, ויתר המידע המבוקש הינו מידע פנימי או פרטי שאין חובה לגלותו.            

4.         בין לבין, הגישו המשיבים הפרטיים בקשה להצטרף כצד לעתירה, בנמקם את הבקשהבכך שהם תושבי הרחוב וקבלת העתירה תשפיע באופן מהותי על אורחות חייהם.          

5.         במסגרת הדיון הראשון בעתירה (ביום 7.9.09), קיבלו העותרים את הצעת בית-המשפט לצירוף המשיבים הפרטיים לעתירה. במהלך הדיון מסרה העיריה כי לאחרונה יושמה תכנית חדשה להסדרת החנייה ברחוב, הכוללת היתר חנייה בצד אחד (הזוגי או המערבי), ומעבר להולכי רגל לאורך כל הצד השני (האי-זוגי או המזרחי). בצד האי-זוגי סומן קטע המדרכה בין בניינים 13-41 באדום לבן, כאשר סימון יתר המדרכה יושלם בהדרגה. עוד נמסר כי מתבצעת אכיפה על-ידי פקח בשעות היום אחת לכל שעתיים בערך, המשטרה מוסמכת לאכוף את החנייה ברחוב בלילות ובסופי-שבוע, וכי בעתיד - לאחר בחינתה של השפעת האכיפה על הרגלי החנייה ברחוב -  תישקל האפשרות להוסיף עמודים נקודתיים שיחסמו פיזית את אפשרות החנייה על המדרכה. לבסוף ציינה העיריה כי עומדת להתקבל החלטה רשמית בעניין הסדרי החנייה ברחוב על-ידי רשות התמרור המקומית, המשותפת לעיריה ולמשטרה. המשיבים הפרטיים מסרו כי לאחרונה התקיים סיור מטעמם עם נציגי העיריה ברחוב, ובסיומו הוצע מתווה לפתרון המחלוקת אשר עשוי להיות מקובל על כל הצדדים. בסיום הדיון, נדרשה העיריה לעדכן בעניין החלטת רשות התמרור, והמשיבים הפרטיים נדרשו להציג את המתווה המוצע על-ידם. 

6.         ביום 24.9.09 החליטה רשות התמרור המקומית להסדיר בהקדם (באמצעות תמרור) מקומות חנייה על המדרכה בצד המזרחי ברחוב, בקטעים בהם חניית כלי רכב לא תגרום הפרעה להולכי הרגל, כאשר בשאר הצד המזרחי תסומן חנייה אסורה באמצעות תמרור או סימון אדום-לבן. בתגובה, הודיעו העותרים (ביום 12.10.09) כי על אף סימונן (החלקי) של המדרכות באדום לבן ואיסור החנייה, ממשיכות מכוניות לחנות על המדרכה, לא מתקיימת אכיפה בתחילת הרחוב בכלל, ולא מתקיימת אכיפה בכל הרחוב בשעות הערב ובסופי-שבוע. כמו כן, טענו העותרים, לא ברור האם הסדרי החנייה המוצעים על-ידי העיריה מותירים רוחב מינימאלי של 1.3 מטר למעבר הולכי רגל בצד המזרחי. לפיכך, ביקשו העותרים להקצות את הצד המזרחי של הרחוב למעבר הולכי רגל באמצעות אכיפה בפועל והקמת חסמי חנייה בין בניינים 5-41.

7.         אחר הדברים האלה הגישו המשיבים הפרטיים את המתווה המוצע על ידם, שגובש בעזרת אריק שפיר, מתכנן פיזי במינהל קהילתי דרום; ואלו עיקריו:

א) יסומן מעבר רציף להולכי רגל ברוחב 1.3 מטר בצד המערבי של הרחוב, ובשטח זה תיאסר החנייה באופן גורף. החנייה תותר בשני גלגלים על המדרכה, למעט במקומות בהם ישנם מפגעים העשויים להפריע למעבר הולכי-רגל שאז תיאסר החנייה לגמרי.

ב) בצידו המזרחי של הרחוב תותר חנייה על המדרכה במקומות בהם רוחב המדרכה עולה על 1.7 מטר (למעט בכניסות לחניות פרטיות). לחלופין תבוטל המדרכה בצד זה ושטחה יותר לחנייה.

כן הוצעו מהלכים נוספים לשיפור הבטיחות: סימון מעברי חציה, תכנון תכנית למיתון התנועה ברחוב, איסור על כניסת כלי רכב כבדים, תיקון מדרכות, הקפדה על גיזום שיחים ואכיפה תקיפה של הסדרי החנייה בכל שעות היממה. כנספח למתווה, צורפו המלצות לטיפול במפגעים הנמצאים על גבי המדרכה ומפריעים למעבר רציף להולכי רגל בחלקו המערבי של הרחוב. בין השאר הוצעה העתקת תמרורים, עמודים, עצים ושאר דוממים, וכן הוצע לסמן גבולות לחניות פרטיות. בנוסף הומלץ לסמן באדום-לבן את המדרכה בין בניינים 3-5. לבסוף צוין כי איסור גורף על חנייה בצד המזרחי של הרחוב עלול לגרום לבעיות תנועה בכל האזור.

כפי שניתן לראות, הצעתם של המשיבים הפרטיים הפוכה למעשה למתווה שתוכנן על-ידי העיריה: בעוד העיריה ביצעה פעולות תכנון ואכיפה המייעדות את המדרכה המזרחית למעבר רציף של הולכי רגל (ולחנייה חלקית של מכוניות) ואת המדרכה המערבית לחניית מכוניות (ולמעבר חלקי של הולכי רגל), הצעתם של המשיבים הפרטיים מייעדת את המדרכה המערבית למעבר רציף להולכי רגל (בכפוף להסרת מפגעים שונים) ולחנייה חלקית של מכוניות, ואת המדרכה המזרחית לחניית מכוניות (מלאה או חלקית). 

8.         במסגרת הדיון השני בעתירה (ביום 20.10.09), מסרו העותרים כי המדרכה בצד המזרחי סומנה באדום-לבן עד בניין 13 (למעט מקומות מסוימים בהם הותרו תאי חנייה) והאכיפה שופרה, אולם טרם בוצע סימון אדום-לבן של המדרכה עד לקצה הרחוב הצפון-מזרחי. עוד ביקשו העותרים כי בכל מקום שבו החליטו המשיבים לאסור חנייה, יוצבו חסמים פיזיים בהתאם. העיריה מצידה הודיעה כי מבחינתה המלאכה הושלמה עם אישור התכנית על-ידי רשות התמרור, אולם הסכימה לסמן באדום-לבן את הקטע שנותר בקצה הרחוב. עוד נמסר מהעיריה כי האכיפה ברחוב מתבצעת בימי השבוע בין השעות 09:00 עד 19:00, ומעבר לכך יש לפנות בתלונות למשטרה. בסיום הדיון, הוחלט כי העותרים והמשיבים הפרטיים יידברו ביניהם בתיווך המינהל הקהילתי ויציעו לעיריה פתרון מוסכם לבעיית החנייה ברחוב.

9.         ביום 22.11.09 הגישו העותרים והמשיבים הפרטיים הודעה מוסכמת, לפיה המתווה שהוצג על-ידי המשיבים הפרטיים (הקובע את הצד המערבי של הרחוב כצד המיועד למעבר הולכי רגל) מקובל עליהם, בכפוף לתוספות הבאות: בצד המערבי של הרחוב, בין בניין 22 לקצה הרחוב הדרום-מערבי, יבוצע תיחום פיזי באמצעות עמודים של שטח החנייה המותר; בצד המזרחי של הרחוב, בין בניינים 7-13, יבוצע תיחום פיזי באמצעות עמודים של הכניסות לחניות הפרטיות, והמדרכה בקצה הרחוב הצפון-מזרחי תיצבע באדום-לבן.

בתגובה (מיום 17.12.09), הודיעה העיריה כי על אף שעמדתה הינה כי המצב הקיים היום הינו סביר מבחינת התושבים, היא קיימה ישיבה בנושא ההודעה המוסכמת, והגיע למסקנות הבאות: לגבי הצבת עמודים מבנין 22 ועד לסוף הרחוב, מדובר בקטע ארוך והצבת עמודים בו תפריע לחנייה ותהווה מפגע בטיחותי. באשר להצבת עמודים בין בניינים 7-13, תיבחן האפשרות להציב עמודים בנקודות מסוימות. מעבר לכך, אין צורך בסימון מעבר להולכי רגל, שכן החנייה על המדרכה (שלא בהתאם לסימון המתיר אותה) אסורה, ומקומות החנייה על המדרכה בשני צידי הרחוב נקבעו בהתאם למדידות הנדסיות. אשר לסימון מעברי חצייה ברחוב, תתקיים התייעצות בנושא עם משרד התחבורה והמשטרה. לגבי גיזום שיחים פרטיים המהווים מפגע להולכי רגל, הועברה בקשה למחלקת הפיקוח העירוני לטפל בנושא זה. באשר להוצאת שאר המפגעים המפורטים במתווה המוצע, מדובר בדרישות שאינן סבירות החורגות ממסגרת הדיון בעתירה. בעניין האכיפה, חזרה העיריה ומסרה כי מתבצעת אכיפה בשעות היום בהתאם למדיניות רשות החנייה ולמשאבים העומדים לרשותה, וכי בשאר הזמן ניתן לפנות למשטרה. לגבי סימון גבולות לחניות הפרטיות, נמסר כי הדבר נמצא באחריות בעלי החנייה עצמם. לסיום, צוין כי סימונה באדום-לבן של המדרכה המזרחית הושלם ביום 4.11.09, למעט הקטע שבין בניינים 3-5 שהבקשה לסימונו תועבר לרשות התמרור המקומית.

בתגובה לתגובת העיריה, השיבו העותרים כי טרם בוצע סימון אדום-לבן במדרכות שבין בניינים 11-13, וכי העיריה לא קיבלה את ההצעה להציב תיחום פיזי (ולו מוגבל) במדרכות ואף לא התחייבה לקיים את יתר ההסכמות אליהם הגיעו העותרים והמשיבים הפרטיים. לפיכך, התבקש בית המשפט לצוות על העיריה לקבל את המתווה שהוצע על-ידי העותרים והמשיבים הפרטיים. אף המשיבים הפרטיים לא רוו נחת מתגובת העיריה, טענו כי אין בה כל תכנית אופרטיבית לשינוי המצב הקיים, וביקשו לחייב את העיריה להציג תכנית אופרטיבית כגון זו.

דיון

10.      בהתאם להוראות סעיף 77 לפקודת התעבורה, העיריה רשאית להתקין חוקי עזר בדבר הסדרתם (בדרך איסור או בדרך אחרת) של כלי רכב העומדים בתחומה, ובדבר האמצעים שיינקטו לגבי רכב החונה במקום שהעמדתו אסורה על פי חיקוק. זאת, בכפוף להוראות העמדת רכב הקבועות בתקנות התעבורה. תקנה 72 לתקנות התעבורה קובעת כי אין להעמיד או להחנות רכב או חלק מרכב על מדרכה, אלא אם סומן בתמרור אחרת, ולמעט במקום שהוסדר להעמדת רכב והחנייתו לפי חוק עזר, והכל בתנאי שנותר מעבר להולכי רגל. בהתאם להוראות אלו, קובע סעיף 5(ג) לחוק העזר: "לא יעמיד אדם ולא יחנה ולא ירשה לאחר להעמיד או להחנות רכב על מדרכה, למעט על מדרכה שנקבעה כמקום חניה מוסדר לפי סעיף 3". סעיף 3 לחוק העזר מסמיך את ראש העיריה, לאחר התייעצות עם קצין משטרה, לקבוע מקום חנייה כמקום חנייה מוסדר ולהסדיר בו את החנייה באמצעים שונים. כעולה מהאמור, בהתאם לדיני התעבורה נקודת המוצא הינה כי חנייה על המדרכה אסורה, אלא אם הותרה בתמרור או בדרך אחרת על-ידי הרשות המקומית, כאשר היתר זה יכול להינתן רק במידה והתרת החנייה על המדרכה לא תפגע באפשרות הסבירה למעבר הולכי רגל על המדרכה.

11.       מנקודת המוצא שבהוראותיהם המפורשות של החיקוקים דלעיל, מתחיל להתפרש תחום שיקול דעתה של העיריה באשר לאופן שבו תתכנן ותאכוף את הסדרי החנייה עליהם היא אמונה. שיקול דעת זה הינו נרחב, מחייב הפעלת שיקולים מקצועיים הקשורים לתחום ההנדסה והתכנון, והביקורת השיפוטית אודותיו הינה מצומצמת. התייחסות מרחיבה להיקף שיקול דעתה של הרשות המקומית בתכנון הסדרי חנייה, ניתנה בפסק הדין בבג"ץ 441/97 צנוירט נ' ראש עירית ירושלים, פ"ד נג(2) 798 (1999), בעמ' 806 ואילך, כלהלן:

"בישראל, כמו במקומות רבים אחרים בעולם, הוטל הנטל של קביעת הסדרי החנייה על הרשויות המקומיות. מקור ההסמכה של עירייה (או רשות מקומית אחרת לפי הענין) להסדרת מקומות חנייה, הינו פקודת העיריות ופקודת התעבורה ותקנות התעבורה שהותקנו לפיה. על פי תכליתם של חיקוקים אלה, ניתן לעמוד על טיבם של השיקולים שרשות מקומית, המופקדת על הסדרת החנייה, רשאית לשקול. בין שיקולים אלה, על העיריה להביא בחשבון את הסדר הציבורי בעיר; את תחזוקת הרחובות והכבישים בעיר, וכן שיקולים תעבורתיים הנוגעים לזרימת התנועה בעיר. לא פחות מכך, רשאית וחייבת העיריה לשקול שיקולים הנוגעים לאיכות החיים של תושבי העיר - נוחותם ורווחתם, לרבות מניעת רעש וזיהום אוויר. כן עליה לשקול מכלול של אינטרסים אחרים הקשורים בהבטחת ניהול תקין של סדרי החיים, המסחר והעסקים בעיר. באומרנו כי על העיריה לשקול את האינטרס הציבורי של כלל תושביה, עליה להביא בחשבון גם את מגוון האינטרסים של קבוצות אוכלוסיה שונות (התושבים הדרים באזור המוסדר; בעלי העסקים הפרטיים; השכירים ועובדים אחרים; הלקוחות; והמבקרים במקום), וליתן משקל הולם לכל אחד מהם. בכל הנוגע להסדרת חנייה, על העיריה להביא בחשבון גם את הנתונים המיוחדים של כל אזור ואזור. לענין זה, יישקלו בין היתר, התנאים הפיזיים של האזור המוסדר, מספר מקומות החנייה בו, צפיפות הבנייה ורוחב הרחובות. מולם ייבחנו מספר כלי הרכב שדרושה להם חנייה במקום, תוך התחשבות במטרות ובשמושים של הנזקקים למקומות חניית הרכבים באזור. הראייה הפרטנית הנוגעת לכל אזור ובעיותיו, אינה גורעת מחובת הרשות לנקוט גם בראייה כוללת אשר תבחן את השפעת הסדרת החנייה באזור, על אזורים ומקומות אחרים בעיר".