קומותיים בע"מ נ' כחלון ואח'

בפניי עתירה מנהלית.

1. העותרת היא חברה בע"מ (להלן – העותרת). בשנת 2009 רכשה העותרת מחברת עמידר גג של בניין ישן, על זכויות הבנייה הצמודות אליו. בהמשך לכך, העותרת הקימה על הגג תוספת בת 7 דירות (להלן – התוספת). המשיבה 3 בעתירה היא הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן – הרשות). ביום 7.12.14 הגישה העותרת לרשות בקשה לאישור תוכנית לבניין להשכרה, בה ביקשה להכיר בתוספת שהקימה כ"בניין חדש להשכרה למגורים". הבקשה נסמכה על הוראות הפרק השביעי 1 לחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן – חוק העידוד או החוק). על פי הוראות אלה, ניתנות הטבות במס לבעלי בנינים להשכרה, בתנאים המפורטים בהן.

2. בקשת העותרת נדחתה על ידי מנהלת הרשות (1.2.16; ראו גם מכתב מיום 18.2.16 (נספח א' לעתירה)). ההחלטה נשענה על מספר נימוקים, והם כי לא ניתן להסתמך על ההגדרה של המונח "בניין" בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (לפיה "בניין" כולל גם חלק מבניין, ע.ש.), שכן בחוק העידוד ישנן דוגמאות לכך שהמחוקק הבחין בין "בניין" ובין המונח "תוספת לבניין"; כי הגדרת המונח "בניין" בחוק העידוד מתייחסת גם למספר בניינים, אך המחוקק לא הוסיף חלופה של "חלק מבניין"; כי בהיתר הבנייה שניתן לעותרת צוין שמדובר בתוספת קומות לבניין קיים; וכי לא ניתן לאשר את הבקשה כחלק מבניין, שכן על מנת לאשר הרחבה של נכס קיים נדרש שבניית המבנה המקורי תסתיים לאחר יום 31.7.1988, ושהוא יהיה בגדר נכס מאושר (היינו, שיש לגביו כתב אישור על פי החוק). במקרה זה, בניית המבנה המקורי הסתיימה בשנת 1939, ואין מדובר בנכס מאושר.

3. ערר שהגישה העותרת נדחה (ראו מכתבו של מנהל הרשות מיום 14.2.17, נספח ט' לעתירה). בהחלטת הדחייה צוין, כי בקשת העותרת היא למעשה להרחבת נכס קיים, כאשר על פי החוק ניתן להרחיב רק נכס שעונה להגדרה של בניין להשכרה. נקבע, כי הנכס מושא הבקשה אינו עונה להגדרה זו. הוסף, כי החלופה שהציעה העותרת לעניין הכרה בחלק החדש כבניין חדש בפני עצמו, אינה עולה בקנה אחד עם החוק.

4. מכאן העתירה שבפניי, בה נטען כי יש לבטל את ההחלטות האמורות, ולקבל את בקשת העותרת להכרה בחלק מהבניין כ"בניין חדש להשכרה למגורים". בהקדמת המאוחר אומר כבר עתה, כי דין העתירה להתקבל חלקית, כפי שיפורט להלן.

5. נקודת המוצא לדיון מצויה בהוראותיו של חוק העידוד. הפרק השביעי 1 לחוק עוסק בהטבות במס לגבי בנינים להשכרה. המונח "בנין" מוגדר בחוק כ"לרבות מספר בנינים שנבנו באותה תקופה ובאותו אתר, כחטיבה אחת למעט חלק מבנין" (סעיף 53א(א)(2)). המונח "בנין להשכרה" מוגדר (סעיף 53א(א)(3)) כ"בנין שאושר כנכס מאושר, שלפחות מחצית שטחו מיועדת להשכרה למגורים בהתאם לאמור בסעיף 53ב(א) או (ג), ובלבד שבנייתו נסתיימה אחרי יום י"ז באב תשמ"ח (31 ביולי 1988)". המונח "בניין חדש להשכרה" מוגדר, בין היתר, כבניין שאושר החל ביום הקובע (1.1.2009) (סעיפים 53א(א)(3א)(1), 53א(א)(3ב) לחוק), ולחילופין כבניין שאושר לפני היום הקובע והושכר לראשונה אחרי היום האמור (סעיפים 53א(א)(3א)(2), 53א(א)(3ב) לחוק).

6. סעיף 53א(ב) לחוק מוסיף וקובע, כי על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאית מנהלת הרשות לאשר, לגבי בניין פלוני, כי רק חלק מהבניין יהיה בניין להשכרה, אם נתקיימו תנאים שונים, ובפרט כי בחלק המאושר יש לפחות שמונה דירות מגורים, ובבניין חדש להשכרה, בחלק המאושר יש לפחות 6 דירות מגורים.

7. טענתה הראשונה של העותרת היא כי ניתן להכיר בתוספת שבנתה כבניין חדש להשכרה בהתאם לסעיף 53א(א)(3א) לחוק העידוד. לטענתה, יש לפרש את המונח "בנין" בסעיף 53א(א) לחוק ככולל גם חלק מבניין. היא מפנה בהקשר זה לסעיף 53א(א)(1) לחוק, הקובע כי "בפרק זה תהא לכל מונח המשמעות שיש לו בפקודת מס הכנסה..., אלא אם כן נאמר אחרת". העותרת מפנה לכך שבסעיף 8א(ג)(1) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] מוגדר "בנין ראוי לשימוש" כ"בנין או חלק ממנו שחובר לרשת החשמל...". עוד מפנה העותרת לסעיף 1 חוק התכנון והבניה, בו מוגדר "בנין" כ"כל מבנה... לרבות – כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע".

8. טענה זו יש לדחות. בהגדרת "בנין" בסעיף 53א(א)(2) לחוק נכלל סייג מפורש, הממעט מן ההגדרה "חלק מבניין". סייג זה הוסף להגדרה עם תיקונו של חוק העידוד בשנת 1992, והוספת סעיף 53א(ב) לחוק. לשון החוק הברורה מלמדת, אפוא, כי הוראת סעיף 53א(א) אינה חלה על התוספת, שהיא חלק מבניין. התבנית החקיקתית הכוללת מוסיפה ומלמדת, כי ההוראה העוסקת בחלק מבניין, היא הוראת סעיף 53א(ב) לחוק. פרשנות לפיה סעיף 53א(א) חל גם על חלק מבניין אינה רק מנוגדת ללשונו הברורה של הסעיף, אלא גם נוטה לרוקן את הוראת סעיף 53א(ב) מעיקר תוכנה.