דניאל קרקובסקי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו ואח'

העותרת 3, חברת נחלת רבקה בע"מ (להלן: החברה), הייתה הבעלים במגרש בשטח של 753 מ"ר, הידוע כחלקה 427 בגוש 6016 ברחוב בן סירא 6 בשכונת בבלי בתל אביב (להלן: המקרקעין), אותו רכשה בשנת 1960. המקרקעין נשוא העתירה הופקעו בשנת 1970. בחלוף 41 שנה, בשנת 2011, הגישו העותרים (החברה ובעלי הזכויות בה) עתירה לביטול ההפקעה בשל העובדה שמטרת ההפקעה לא מומשה. העתירה נדחתה (פסק דינו של חברי השופט עודד מודריק מיום 20.8.11 בעת"מ (מינהליים ת"א) 1610/08, להלן: העתירה לביטול ההפקעה). העותרים הגישו ערעור על פסק הדין לבית המשפט העליון, בית המשפט העליון דחה את הערעור תוך התניית הדבר בכך שעיריית תל אביב תממש את מטרת ההפקעה ותחל לבנות גן ילדים במקום בתוך שנתיים (פסק דינו של בית המשפט העליון בבר"מ 7859/11 מיום 22.7.13). במהלך שנתיים אלו הוקצתה הקרקע לעמותת נעמ"ת, נשים עובדות בישראל (להלן: נעמ"ת) ותוכננו כיתות למעונות יום לילדים. בחלוף שנתיים פחות יום, ביום 21.7.15 הוצא היתר בניה למקרקעין, אך לא הוחל בבנייה. העותרים בעתירה זו מבקשים מבית המשפט לקבוע כי העירייה לא עמדה בארכה שניתנה לה וכי ההפקעה מבוטלת, והחלקה חוזרת לידיהם. זו בתמצית העתירה שלפניי.

העובדות שלעניין

העותרים 1 ו-2 הם ילדי המנוח אברהם קרקובסקי ז"ל, שהיה בעליה ומנהלה של החברה. המשיבות הן הועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו (להלן: הוועדה המקומית), עיריית תל אביב-יפו, (להלן: העירייה) ונעמ"ת, לה הוקצתה הקרקע על מנת לבנות בה מעון יום לילדים (ושלא הייתה צד להליכים הקודמים). בשנת 1960 רכשה החברה את המקרקעין למטרת בנייה. ייעוד המקרקעין היה למגורים. בשנת 1970 שונה ייעוד המקרקעין ממגורים לצרכי ציבור, לאחר שהתנגדות העותרים נדחתה. בשנת 1970 פורסמה לגבי המקרקעין הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. במקביל, ניהלה העירייה מו"מ לרכישת המקרקעין מהחברה, ובסופו של יום חתמה החברה על כתב ויתור על זכויותיה, תוך התחייבות כי לא תהיה לה כל תביעה כספית או אחרת כלפי המשיבות (לפירוט ההליכים וההסכם ראו בהרחבה בעתירה לביטול ההפקעה). בעקבות ההסכם נרשמו, בשנת 1971, זכויות הבעלות במקרקעין על שם העירייה כשמטרת ההפקעה הינה הקמת גן ילדים במקרקעין. בשנת 2004, משמטרת ההפקעה לא מומשה, ולא נבנה במקום גן ילדים במשך למעלה משלושים שנה, פנו העותרים לעירייה בשנת 2004, ודרשו להשיב לידיהם את המקרקעין. העירייה טענה כי החברה ויתרה בזמנו על זכויותיה ועל כן רשאית העירייה לנהוג במקרקעין מנהג בעלים. עוד טענה העירייה כי המקרקעין ישמשו בעתיד למטרות ציבוריות.

לאור תגובת העירייה עתרו העותרים שלפניי לבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה לביטול ההפקעה, במסגרתה דרשו להשיב להם את הבעלות במקרקעין ולהורות על שינוי ייעוד המקרקעין חזרה למגורים. טענתם המרכזית של העותרים בעתירה לביטול ההפקעה הייתה כי מדובר בשיהוי בלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה, המעיד על כך שהעירייה זנחה את המטרה הציבורית.

ביום 20.8.11 ניתן פסק דינו של חברי, כב' סגן הנשיאה, השופט מודריק שדחה את עתירת העותרים לביטול ההפקעה, וקבע כי עד אותו מועד לא התעורר צורך ציבורי קונקרטי בבניית גן ילדים ועל כן לא ניתן לומר שהיה שיהוי בלתי סביר. עוד נקבע כי בתמורה לוויתור על זכויותיה קיבלה החברה פיצוי בשווי המקרקעין ואולי אף מעבר לכך. כב' השופט מודריק קיבל את טענת המשיבות כי ייתכן ויתעורר צורך ציבורי בעשור הקרוב.

העותרים ערערו על פסק הדין לפני בית המשפט העליון (עע"מ 7859/11 קרקובסקי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב יפו, מיום 22.7.13, להלן: פסק הדין בעליון). במסגרת הערעור התקבלה בקשת המשיבות להגיש ראיות חדשות, המעידות, כך טענו, על מהלכים תכנוניים ותקציביים למימוש מטרת ההפקעה בשנתיים וחצי שקדמו להגשת הערעור. מסמכים אלו כללו, בין היתר מסמכים וסיכומי דיונים בין אוקטובר 2010 למרץ 2013, שעסקו בתוכנית להקמת מעון יום או גן לחינוך מיוחד בשיתוף עם נעמ"ת כן הציגה העירייה, במסגרת הראיות הנוספות בערעור, התכתבויות בין העירייה למשרד התמ"ת (המשיבה 4, להלן: משרד התמ"ת) בנוגע למימון הבנייה. עוד הציגו הודעה לציבור בדבר הקצאת המקרקעין למטרה זו.

בית המשפט העליון דן בשאלה מתי שיהוי בלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה מביא לביטולה, וקבע כי ביטול ההפקעה הינו סעד חריג שיש לתיתו רק כאשר הרשות השתהתה באופן קיצוני (פסק הדין מפי כב' השופט ע' פוגלמו בהסכמת כב' השופטת א' חיות וכב' השופט י' עמית) . בית המשפט העליון הוסיף וקבע כי ככלל תבחן פעולת הרשות עד מועד הגשת העתירה אולם ציין כי במקרים מתאימים ניתן לקחת בחשבון גם פעולות שבוצעו לאחר הגשת העתירה (פיסקה 6 לפסק דינו). בית המשפט העליון קבע כי יש להתחשב בהיתכנות למימוש המטרה בציבורית בפרק זמן הנראה לעין (פסקה 7 לפסק הדין). בית המשפט העליון מתח אמנם ביקורת על היעדר פעילות מצד העירייה במשך שנים רבות, עם זאת התייחס בית המשפט לראיות שהציגה העירייה מהן עולים צורך וכוונה לממש את מטרת ההפקעה (פסקה 9 לפסק הדין). לאור זאת לא מצא בית המשפט העליון להתערב בפסק הדין לביטול ההפקעה. עם זאת, בית המשפט התנה את מימוש מטרת ההפקעה בזמן וקבע כי על העירייה להוציא היתר בנייה ולהתחיל לבנות במקרקעין בתוך שנתיים.

ביום 23.7.15 הגישו העותרים שלפניי תובענה בדרך של המרצת פתיחה, בה התבקש בית המשפט להורות ולהצהיר כי על לשכת רישום המקרקעין לרשום החברה כבעלת זכויות הבעלות הבלעדית במקרקעין. בית המשפט התבקש כי רישום החברה יתבצע תוך מחיקת הוועדה המקומית ועיריית תל אביב מהרישום, וכן מחיקת הערות אזהרה. המבקשים ביקשו לשנות את הרישום בהתבסס על פסק דינו של בית המשפט העליון.

ביום 20.9.15 ניתן, לבקשת העותרים, צו מניעה שימנע מנעמ"ת לתפוש חזקה במקרקעין וימנע כל בנייה במקרקעין (החלטת כב' השופט חיים טובי). ביום 25.1.16 ניתנה החלטתו של חברי, כב' סגן הנשיא, השופט ישעיהו שנלר, ולפיה הסמכות העניינית בשאלת ההפקעה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. ביום 19.4.16 דחה בית המשפט העליון (כב' השופט י' דנציגר) את בקשת רשות הערעור וקבע כי לאור פסק הדין בעניין קרקובסקי בעליון, ופסקי הדין בעניין רמות ארזים (על כך להלן), אכן הסמכות העניינית נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. אז התובענה עברה לדיון לפניי.

2. תמצית טענות הצדדים