1.לפניי בקשה למחיקתה על הסף של עתירה מינהלית, המופנית נגד החלטתו של משיב 2, מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה, לביטול היתרים שניתנו לעותרת, חסון גשר כח אדם בע"מ – הן לפי חוק העסקת עובדים זרים על-ידי קבלני כוח אדם, התשע"ו-1996 (להלן – חוק קבלני כוח אדם), והן בהתאם להוראות חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (להלן – חוק עובדים זרים); וכן לסירוב למתן היתרים חדשים בעתיד. עוד הוחלט בגדרה של ההחלטה נושא העתירה, כי בעלי תפקידים בעותרת – עותרים 1 ו-2 (להלן – העותרים), לא יהיו רשאים לשמש נושאי משרה בקבלן כוח אדם בעל היתרים לפי חוק קבלני כוח אדם, והכל בהתאם להוראות הנוהל הרלבנטי של המשיב בעניין זה.
הבקשה למחיקת העתירה מתבקשת מחמת חוסר סמכות עניינית, כמפורט להלן.
2.עובר לקבלת ההחלטה נושא העתירה החזיקה העותרת בשני סוגים של היתרים, מכוח שני דברי חקיקה. ההיתר הראשון – היתר מיוחד לעסוק כקבלן כוח אדם בענף הבניין, ניתן לעותרת מכוח הוראות סעיף 10 לחוק קבלני כוח אדם. החוק הנ"ל מקנה לשר הפנים את הסמכות להעניק, להתנות ולבטל רישיון; ומורה כי ערעור על החלטת שר הפנים בעניינים אלו – יהיה לפני בית-הדין הארצי לעבודה (סעיפים 6, 8, 10 ו-23 לחוק קבלני כוח אדם). ההיתר השני שבו החזיקה העותרת – היתר להעסקת עובד זר – ניתן אף הוא על-ידי שר הפנים, אולם מכוח הוראות סעיף 1יג לחוק עובדים זרים. החוק הנ"ל מפרט את התנאים למתן היתר כאמור, התנאתו וביטולו, ואף הוא מקנה את הסמכות לשר הפנים בעניינים הנדונים (סעיף 1טו לחוק הנ"ל); אולם עתירה על החלטה לפי חוק זה – תידון לפני בית-משפט לעניינים מינהליים (פריט 12(4) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000). בענייננו, הואצלו הסמכויות האמורות למנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה, משיב 2 (להלן – מנכ"ל רשות האוכלוסין או המשיב); והחלטתו לבטל את שני סוגי ההיתרים שבהם החזיקה העותרת כאמור, וכן לאסור על החזקתם בעתיד – על-ידי מי מהעותרים – ניתנה במאוחד, מכוח הסמכויות שבשני דברי החקיקה האמורים. המחלוקת בבקשה הנדונה נסבה על השאלה, למי הסמכות לדון בערעור או בעתירה נגד ההחלטה דנן, בשים לב להוראות החוק בעניין זה כמפורט לעיל; ובפרט לעובדה, שהתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, המגדירה את תחולת סמכותו של בית-משפט זה, כוללת את חוק עובדים זרים, אך לא את חוק קבלני כוח אדם, אשר ערעור על החלטות שהתקבלו לפיו נתון, כאמור, לסמכותו הייחודית של בית-הדין הארצי לעבודה. יוער, כי בשולי החלטתו ציין המשיב: "ניתן לערער על החלטתי זו לבית-הדין הארצי לעבודה או לעתור כנגדה לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים...".
להשלמת הרקע העובדתי יצוין, כי ההחלטה נושא העתירה ניתנה הן לגבי שני סוגי ההיתרים שניתנו לעותרת, כאמור, והן לגבי היתרים דומים שניתנו לשתי חברות נוספות (להלן – החברות הנוספות). בהחלטתו קבע מנכ"ל רשות האוכלוסין, בין-השאר, כי שלוש החברות הללו נשלטו והופעלו הלכה למעשה על-ידי שני גורמים בלתי מורשים, בניגוד לדיווחים שנמסרו על-ידי נושאי המשרה בחברות הנ"ל, ובשיתוף פעולה עִמם. שתי החברות הנוספות הגישו ערעורים נגד ההחלטה האמורה לבית-הדין הארצי לעבודה, לפי הוראות חוק קבלני כוח אדם, ואילו העותרת הגישה את העתירה דנן, נגד אותה החלטה ממש, לבית-משפט זה.
3.המדינה מבקשת להורות על מחיקת העתירה על הסף מחמת היעדר סמכות עניינית, שכן לדידה בנסיבות העניין הסמכות לביקורת שיפוטית על החלטת המשיב נתונה לבית-הדין הארצי לעבודה, זאת בהתאם לרציונאלים שנקבעו בפסק-דינו של בית הדין הארצי לעבודה בע"ב (ארצי) 55/06 היכל אדם בע"מ – משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (15.6.06); להלן – עניין היכל אדם), בדבר ההבחנה בין התכליות העומדות ביסוד חוק עובדים זרים, לבין מטרותיו של חוק קבלני כוח אדם. היא מדגישה, כי הסוגיה המרכזית העומדת על הפרק היא ההחלטה על שלילת ההיתר המיוחד לפי חוק קבלני כוח אדם, אשר הסמכות הייחודית לדון בערעור עליה נתונה לבית-הדין הארצי לעבודה; וכי ההחלטה על ביטול ההיתר לפי חוק עובדים זרים, שבסמכותו של בית-משפט זה, הִנה משנית וטפלה להחלטה העיקרית הנ"ל, לכן על העתירה להידון לפי בית-הדין הארצי לעבודה, לפי "מבחן הסעד", ובזיקה לסעד המבוקש בעתירה: "ביטול החלטת מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה מיום 29.5.2014, לפיה נשללו ההיתרים שניתנו לעותרת לפעול כקבלן כוח אדם הנותן שירותי כוח אדם של עובדים זרים, וכן נשללה יכולתם של העותרים 2-3 להמשיך ולעסוק בתחום העסקת עובדים זרים" (ההדגשה הוספה). לחלופין גורסת המדינה, כי בית-הדין הארצי לעבודה הִנו הערכאה הנאותה, בעלת הכלים והמומחיות לבחון את הסוגיות שבמחלוקת בדבר התנהלות העותרים שבגינה שניתנה החלטת המשיב, זאת – הן הואיל ומדובר בפרשה מסועפת ומסובכת, שבה פעלה העותרת יחד עם החברות הנוספות כישות אחת, שבעניינן נתקבלה החלטה משותפת אחת; הן היות שההחלטה נתקבלה על-יסוד מסד עובדתי משותף לשלוש החברות; הן בשים לב לכך שבמסגרת ההליך המינהלי שננקט נגד שלוש החברות וכן בגדרה של חקירה משטרתית נפרדת שנוהלה בעניין, נצבר חומר בהיקף נרחב; והן לשם מניעת החלטות סותרות.
4.העותרים טוענים, כי ההוראות שבשני דברי החקיקה שלעיל הִנן בבחינת "תאומים סיאמיים", שכן לא ניתן לקבל היתר אחד ללא השני ולהיפך; וכראייה – אף מנכ"ל רשות האוכלוסין ציין בהחלטתו שניתן להשיג על ההחלטה הן לפני בית-הדין הארצי לעבודה והן לפני בית-משפט זה. הם גורסים, כי על-אף שההחלטה נושא העתירה נתקבלה מכוח שני דברי חקיקה שונים המורים על ערכאות ערעוריות שונות, הרי שכבר נפסק שאין מקום לפצל טענות כגון אלו לשתי ערכאות (ע"ב (ארצי) 55/06, בעניין היכל אדם, לעיל; ועת"מ (י-ם) 386/06 טוטאל שירותי כוח אדם בע"מ נ' הממונה על יחידת הסמך במשרד התמ"ת (28.5.06)); כי אין מקום להעביר את הדיון כולו לבית-הדין הארצי לעבודה, בזיקה לפסק-הדין בעניין היכל אדם; וכי הפתרון ההולם בנסיבות העניין הוא לדון בכל נושאי העתירה לפני בית-משפט זה, לנוכח פסיקת בית-המשפט העליון בעניינים הנדונים. בפרט מציינים העותרים בהקשר זה, את פסק-דינו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 8072/07 חסון גשר כוח אדם נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (28.10.07), שבו הוגשה עתירה על-ידי העותרת נגד נוהל שפרסם המשיב בנושא ההיתרים הניתנים לצורך העסקת עובדים זרים – שהוראותיו נקבעו הן מכוח חוק קבלני כוח אדם והן לפי חוק עובדים זרים; ונפסק בו, כי הערכאה המוסמכת לדון בסעד העיקרי המבוקש בעתירה – ביטול הנוהל או חלק ממנו – הִנה בית-המשפט לעניינים מינהליים. בנוסף מדגישים העותרים, כי המדינה טועה בהפעילה את מבחן הסעד, אשר אינו רלבנטי לגבי עתירות מינהליות; וכי יש לקבוע את הסמכות על-פי מהות העתירה – אשר בענייננו נסובה על עילות מינהליות מובהקות, שהולמת את התכליות שביסוד חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים ולא נוגעת לעניינים הקשורים לתחום מומחיותו של בית-הדין הארצי לעבודה. עוד טוענים העותרים, כי אין בתיקים המתנהלים בבית-הדין הארצי לעבודה בעניין החברות הנוספות כדי להשפיע על העתירה דנן, הן הואיל והחלטת המשיב לגבי כל אחת משלוש החברות נתקבלה על-יסוד ראיות שונות, ובשל כך אף מתאיין החשש מפני החלטות סותרות, שכן מדובר בסוגיות עובדתיות נפרדות; והן היות שהרצון לאחד את הדיון לגבי שלוש החברות – אינו מצדיק דיון בעתירה לפני ערכאה שאינה מתאימה. לחלופין, מבקשים העותרים שבית-המשפט יורה על העברת העתירה לבית-הדין הארצי לעבודה ולא על מחיקתה.
5.במהלך הדיון בבקשה לסילוק העתירה על הסף העלו העותרים טענה נוספת, כי בית-הדין הארצי לעבודה איננו הפורום המוסמך לדון בעתירה נגד ההחלטה הנוגעת באופן ישיר לעותרים, לפיה הם לא יוכלו לשמש כנושאי משרה בתאגיד שקיבל היתר לפי חוק קבלני כוח אדם. נטען, כי החוק הנ"ל מתייחס רק לתאגיד, ולא עוסק בהסדרה של בעלי השליטה או נושאי משרה בו, ולכן החלטה בעניינים אלו אינה יכולה להיחשב החלטה לפי חוק קבלני כוח אדם, שהסמכות לדון בערעור עליה נתונה לבית-הדין הארצי לעבודה. בעניין טענה נוספת זו הגישו הצדדים סיכומים משלימים.
בסיכומי התשובה שהגישה המדינה נטען, בניגוד לעמדת העותרים, כי סעיף 3 לחוק קבלני כוח אדם עוסק, בין-היתר, בתנאים הנדרשים לגבי עובדים ונושאי משרה בתאגיד המבקש היתר לפני החוק האמור, ובכלל זה – כי "בחמש השנים שקדמו לבקשת הרשיון לא הורשע מבקש הרשיון או ממלא תפקיד בכיר בעסקו בעבירה שיש עִמה קלון, או בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן כוח אדם". לפיכך, לעמדת המדינה, ההחלטה הנ"ל מהווה למעשה הודעה מראש מטעם המשיב, לפיה ככל שתוגש בעתיד בקשה למנות את העותרים לבעלי תפקידים בתאגיד בעל היתר לפי סעיף 10 לחוק קבלני כוח אדם – אזי בכוונתו לסרב לבקשה זו, כל עוד לא עברה תקופת הצינון המרבית הקבועה בנוהל הרלבנטי לעניין זה. העותרים טענו בסיכומי התשובה מטעמם, בין-השאר, כי חוק קבלני כוח אדם אינו מסמיך את המשיב להפעיל "סמכות מינהלית" נגד נושאי משרה בתאגיד ולקבל החלטה הפוגעת בהם באופן אישי; וכי ככל שהמחוקק היה מעוניין להעניק למנכ"ל רשות האוכלוסין סמכות לעשות כן – היה מציין זאת במפורש בחוק, ולוּ מן הטעם שיש בכך כדי להסב פגיעה קשה בחופש העיסוק של העותרים.