אונירם יזמות בע"מ נ' מקליס ואח'

השתלשלות העניינים

1. העותרת, חברה קבלנית לבנייה, זכתה בראשית שנת 2012 במכרז פומבי לרכישת זכויות במגרש הידוע כמס' 1015 בעיר יהוד מונסון, המיועד לדיור מוגן, לפי תכנית מפורטת יד/6185 (להלן: "המגרש" ו-"התכנית").

    

2. לאחר שהסדירה את יחסיה עם רשות מקרקעי ישראל, המשיבה 3 (להלן: "המנהל"), הגישה העותרת בקשה לועדה המקומית לתכנון ובנייה – יהוד מונסון, המשיבה 3 (להלן: "הוועדה המקומית") למתן היתר בניה לבניית 117 יחידות דיור על המגרש לרבות בניית מרתף חנייה עבור הדיור המוגן, מתחת לשטח ציבורי פתוח, הגובל במגרש (להלן: "השצ"פ").

    

3. על פי התכנית קנויה לוועדה המקומית סמכות לאשר חניות מתחת לשצ"פ, כפוף לשיקולים תכנוניים ותנועתיים. בהתאם לסעיף 14.1.7 "החניות למגורים יהיו בתחום מגרשי המגורים ומתחת למגרשים, מתחת לשצ"פים ומתחת לדרך בתוך השכונה, כמפורט בנספח התנועה, ובהתאם להסכם שייחתם עם העיריה. תהיה זיקת הנאה לדיירים בכל אזור החנייה", ולפי סעיף 16.1 לתכנית "כל השטחים לצרכי ציבור יופקעו וירשמו ע"ש עירית יהוד-מונוסון, בכפוף להענקת זיקת הנאה לטובת חוכרי הדירות וחכירה מהוונת לחניה ומעבר בכל מרתפי החניה מתחת למגרשי המגורים 1001-1010, השצ"פים והדרך העוברת...". בהתאם לסעיף 14.5 לתקנון התכנית, "תותר בניית מרתפי חניה עבור בנייני המגורים מתחת לשצ"פ על פי הסכם עם העירייה (עיריית יהוד-מונסון – ו.מ, להלן: "העירייה") בקו בנין 0".

    

4. בתאריך 22.10.12 דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר והחליטה:

    

   "לאשר את הבקשה כולל ההקלות. תנאי בהיתר (דגש לא במקור – ו.מ) הסכם בין העירייה ליזם המסדיר את זכות השימוש בחניה התת קרקעית בש.צ.פ, ברוח ההסכם שנחתם עם חברת אשדר, בכל מקרה, לא תותר כל עבודה ו/או בניה בין עילית ובין תת קרקעית בש.צ.פ עד לאישור של הסכם בין היזם לעירייה, כאמור" (נספח ג' לעתירה – להלן: "ההחלטה").

    

5. בתאריך 6.8.13 דנה הוועדה המקומית בבקשת העותרת לשינויים בבקשה להיתר והחליטה:

    

   "לאשר את תכנית השינויים בכפוף ל:

    

   1. הסכם שיאושר על ידי מועצת העיר על פי כל דין

    

   2. תשלום היטל השבחה לשימוש בש.צ.פ

    

   3. תיקונים והערות בתיק הבקשה".

    

6. הואיל והסכם בין העירייה לעותרת – כנדרש בהחלטה - לא נחתם, הגישה העותרת עתירה נגד העירייה (עת"מ 420-06-14) וכפועל יוצא, פנתה לוועדה המקומית בבקשה להאריך את תוקף ההחלטה. בקשתה נדחתה בתאריך 18.8.14 או אז, הגישה העותרת ערר לוועדת הערר, בגדרו עתרה לביטולה של החלטת הועדה המקומית לדחות את הארכת תוקף החלטתה למתן היתר ולבטל את התלייתו בעריכת הסכם עם העירייה. בנוסף, עתרה שהיתר הבנייה שאושר – יומצא לה בפועל.

    

7. וועדת הערר קיבלה את הערר בחלקו ובהחלטה מיום 23.3.15 הורתה על הארכת תוקף החלטת הועדה המקומית עד ליום 18.8.2015 וכן קבעה כי התנאי המתלה את מתן היתר הבנייה בכריתת הסכם בין העירייה לעותרת להסדרת זכות שימוש מתחת לשצ"פ יהא חלק מתנאי ההיתר ולא תנאי לקבלתו (תנאי בהיתר ולא תנאי להיתר). עם זאת, התנתה וועדת הערר את תחילת עבודות הבנייה בשטח השצ"פ באישור הסכם בין היזם לעירייה: "...בכל מקרה לא תותר עבודה ו/או בניה בין עילית ובין תת קרקעית בשצ"פ עד לאישור הסכם בין היזם לעירייה, כאמור" (להלן: "החלטת ועדת הערר").

    

8. שני הצדדים השיגו על החלטת ועדת הערר בעתירות שהגישו לבית משפט זה (עת"מ 47940-04-15 מטעם העותרת ועת"מ 27809-05-15 מטעם הוועדה המקומית). סופו של יום, הגיעו להסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, לפיו ייעשה מאמץ להגיע להסדר עם העירייה ו/או רמ"י לשם הוצאת ההיתר בפועל ובתוך כך, הסכימו על הארכת מועד תוקף ההיתר לשנה נוספת, עד ליום 14.2.2017 (להלן: "הסכם הפשרה").

    

9. בתאריך 1.8.2016 הגישה העותרת תביעה בהמרצת פתיחה (ה"פ 34103-08-16) נגד העירייה ורמ"י להסדרת השימוש והחנייה מתחת לשטח השצ"פ על דרך זיקת הנאה. בית המשפט החליט על העברת ההליך לבית משפט זה בכובעו כבית משפט לעניינים מנהליים, בהעדר סמכות עניינית. העתירה תלויה ועומדת.

    

10. עד כאן השתלשלות העניינים. להלן, נעמוד על החלטות הוועדה המקומית וועדת הערר המצויות בליבת העתירה.

     

    החלטת הוועדה המקומית מיום 18.8.2015

     

11. הוועדה המקומית דחתה את בקשת העותרת להאריך את המועד להשלמת קיום התנאי בהיתר שעניינו חתימה על הסכם עם העירייה. החלטתה נסמכת על החלטת מועצת העיר שלא לאשר חנייה בתחום השצ"פ או כלשונה "בשים לב לכך שמליאת מועצת העיר החליטה שלא לאשר חניה בתחום השטח הציבורי. משמעות החלטה זו היא אי קיום תנאי שנקבע בהחלטת הועדה והעדר יישומו לא מאפשר את הוצאת היתר הבנייה." הוועדה המקומית הוסיפה: "על מנת להבטיח את ייעודם של המקרקעין, תכליתם, מטרתם והשימוש בהם, אך לצרכי דיור מוגן בהתאם לתכנית יד/6185 התקפה החלה על מקרקעין ולנוכח החלטת מועצת העיר מיום 28.7.2014 שלא להתיר שימוש בשטח הציבורי לצרכי חניה, יתווספו להיתר ככל ויתוקן ויוגש תנאים אלה:

    1. הבניין נושא הבקשה להיתר ישמש אך ורק כבית דיור מוגן...

       ......"

       תנאים נוספים שפורטו בהחלטה דלעיל נועדו להבטיח את השימוש שייעשה במבנה נושא ההיתר אך ורק לצורך דיור מוגן לרבות רישום הערות אזהרה בנדון.

        

12. אין מחלוקת כי העותרת קיימה את כל התנאים הדרושים לצורך קבלת היתר הבנייה, כפי שנקבעו על ידי הוועדה המקומית, למעט דרישתה לחתום על הסכם עם העירייה, הכפוף לאישור מועצת העיר יהוד-מונסון. הואיל והעירייה סירבה לחתום על הסכם שכזה, נבצר מהעותרת למלא התנאי הנדרש. יוער, העירייה אינה צד להליך ועל כן, קולה לא נשמע, על אף שהעומדת בראשה, גב' מקליס, המשמשת גם כיו"ר הוועדה המקומית, היא המשיבה 2, השמיעה דבריה גם בתוקף תפקידה כראש העיר.

     

    החלטת וועדת הערר 

     

13. וועדת הערר ציינה כי התכנית היא "לאיחוד וחלוקה" ומעצם טיבה ולהבדיל מתכניות רבות אחרות, היא משנה את מערך הזכויות הקנייניות שבתחומה. לפיכך, אין להפריד בין ההליך התכנוני לבין הסדרת הנושא הקנייני, בהתאם לעמדת הועדה המקומית.

    לעניין זה מפנה וועדת הערר לסעיף 16.1 לתכנית שכותרתו "רכוש משותף וזיקות הנאה" וקובעת בין היתר:

     

    "כל השטחים לצרכי ציבור יופקעו וירשמו ע"ש עיריית יהוד – מונוסון, בכפוף להענקת זיקת הנאה לטובת חוכרי הדירות וחכירה מהוונת לחניה ומעבר בכל מרתפי החניה מתחת למגרשי המגורים 1010-1001, השצ"פים והדרך העוברת בתחום השכונה, עד לתעלת הניקוז". בכך מסדירה התכנית לא רק את הותרת השימוש לחניה תת קרקעית בשטח השצ"פ אלא גם את הענקת הזכויות הקנייניות (זיקת הנאה וחכירה מהוונת) לחוכרי הדירות בשטחים אלה. התכנית הינה תכנית שיזמה והגישה העירייה עצמה והיא אושרה על ידי שר הפנים ביום 5.5.2008. לפיכך, ניסיון המשיבה להיתלות בהוראות סעיף 188 לפקודת העיריות המחייב את אישור מועצת העיר ושר הפנים לעשיית עסקה במקרקעי העירייה, כנימוק לעקוף את הוראותיה המפורשות של התכנית, בטענה שמדובר בהוראת חוק הגוברת על הוראת התכנית אין לו על מה שיסמוך ויש בו טעם לפגם בלשון המעטה. סעיף 14.1.7 החל גם על מגרשי המגורים וגם על מגרש הדיור המוגן, כאמור בכותרת של סעיף 14.1 קובע כי השימוש לחניות יהא בהתאם להסכם שיחתם עם העירייה. וועדת הערר השתכנעה מקריאת הוראות התכנית כולה, כי כוונת מנסחיה בכל הנוגע לעריכת ההסכם עם העירייה נדרש לצורך הסדרת היחסים בין העירייה לבעלי זכויות החכירה בדירות לעניין תנאי החכירה, החניות, תחזוקה, נזיקין וכד'. הראיה היא שבפועל אכן נערך הסכם כזה עם בעל הזכויות במגרשים המיועדים למגורים במסגרת אותה תכנית. לפיכך, ועל פי הוראות התכנית רשאית העוררת להקים חניונים תת קרקעי מתחת למגרש השצ"פ לטובת הדיור המוגן במגרש 121 והיא זכאית לכך שיוענקו לה הזכויות התכנוניות והקנייניות שנקבעו בתכנית בחניון זה. כפועל יוצא מכך, ההסכם עם העירייה אינו תנאי להיתר הבניה ומקומו בתנאים בהיתר עצמו" (הדגשים בגוף ההחלטה) (עמ' 5 להחלטה).

     

14. בהתייחסה לשינוי התנאי בהיתר הנוגע להכפפת הוצאת ההיתר בהסכם עם מועצת העיר, קבעה וועדת הערר:

    "בהחלטה הראשונה התנאי לעריכת ההסכם לא היווה תנאי להיתר כי אם תנאי לביצוע. בהחלטה השנייה אכן נוסח התנאי כתנאי להיתר וזאת בניגוד להוראות התכנית, בנסיבות העניין והואיל וכאמור לעיל מדובר בתנאי בטל מעיקרו, אשר אי קיומו לא היה בשליטת העוררת שלטענתה עשתה כל מאמץ לקיימו, טענה שלא נסתרה על ידי הוועדה המקומית, לא מוצאת ועדת הערר כי יש לדחות את הערר על הסף מנימוק זה" (עמ' 5 להחלטה).

     

     

15. בהתייחסה להחלטת הוועדה המקומית אשר דחתה את בקשת העותרת להאריך את תוקף מועד הבקשה למתן היתר – קבעה וועדת הערר כי הועדה המקומית כשלה בהחלטתה זו הואיל ו-

    "לא הקפידה על הפרדת הרשויות בינה ובין העירייה...שיקוליה של העירייה לסרב לחתום על הסכם עם העוררת בין אם היו מוצדקים אם לאו, דבר שככל הנראה יתברר בבית המשפט, אינם זהים לשיקולי הועדה המקומית....אל לה לוועדה המקומית לחסום את הדרך לפני מבקש ההיתר לממש את זכויותיו התכנוניות והקנייניות בטרם תינתן לו האפשרות למצות את ההליך המשפטי ולמלא את התנאי. סירובה של העירייה לחתום על ההסכם אינו נובע ממחלוקת בין הצדדים לגבי תנאי כזה או אחר בהסכם אלא מדובר בסירוב גורף לעצם הענקת הזכויות הקנייניות לעוררת לטובת חניות מתחת לשצ"פ. מדובר בסירוב למלא אחר תנאי הקבוע בתכניות וסירוב במילוי תנאי ההיתר עקב סירוב זה מהווה לטעמה של ועדת הערר טעם מיוחד המצדיק הארכת תוקפה של ההחלטה" (עמ' 7 להחלטה).

     

16. החלטת וועדת הערר מדברת בעד עצמה. נדחתה מכל וכל עמדת הוועדה המקומית. על אף החלטה ברורה ומפורשת זו, סירבה הוועדה המקומית להוציא לעותרת את היתר הבנייה. מכאן עתירתה.

     

    העתירה

     

17. בעתירתה, מבקשת העותרת לממש את החלטת וועדת הערר ולחייב את הוועדה המקומית לחתום על היתר הבניה נושא העתירה (בקשה מס' 20130146 להלן: "היתר הבנייה"). לחילופין, מבקשת העותרת לקבוע כי החל מיום 14.2.2017 יש לראות בהיתר הבניה - היתר חתום ובר תוקף, אף אם לא ייחתם ויופק בפועל על ידי הוועדה המקומית ומהנדסת העירייה.

     

18. העותרת מבקשת לחייב את הוועדה המקומית, לרבות העומדת בראשה, הגב' מקליס, ראש עיריית יהוד – מונסון ומהנדסת העיר, אדריכלית שרון גלוטר לחתום על ההיתר לאלתר.

     

19. העותרת מטעימה, כי הוועדה המקומית כרשות רישוי מחויבת לחתום על היתר הבנייה ללא הפעלה שיקול דעת, שכן, מולאו כל התנאים הנדרשים. התנאי בגינו מסרבת הוועדה המקומית לחתום על ההיתר שונה על ידי וועדת הערר באופן שחתימת הסכם בין העירייה לעותרת אינו מהווה תנאי להוצאת ההיתר אלא חלק מתנאיו. העותרת מוסיפה, כי החלטת וועדת הערר גוברת על החלטת הוועדה המקומית ובאה במקומה. לעניין זה מפנה העותרת לסעיף 152(ד) לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965.

     

20. העותרת טוענת כי המשיבות לא השכילו להציג כל נימוק ראוי שלא להכיר בתוקפו של היתר הבנייה. טענותיהן – כפי שיפורטו להלן – אינן רלבנטיות, הואיל ובעת הגשת העתירה, החזיקה העותרת תיאורטית, בהיתר בנייה תקף לכל דבר ועניין, דא עקא, לנוכח סירוב המשיבות 1 ו 2 לחתום עליו בפועל – לא ניתן היה להנפיקו ולכך מכוונת עתירתה.

     

21. העותרת מטעימה כי המשיבות לא השיגו על החלטת וועדת הערר, ולפיכך, זו עומדת על כנה. משכך, אין הן רשאיות להיתלות בהחלטת הוועדה המקומית, אשר שונתה על ידי וועדת הערר. טענותיהן כלל לא מתיישבות עם 'ציר העובדות'.

     

22. העותרת טוענת כי הימנעות הוועדה המקומית כרשות רישוי מהוצאת ההיתר מהווה פעולה בלתי חוקית המצדיקה את מתן הסעד המבוקש. לחילופין, מבקשת העותרת להכריז על ההיתר כבר תוקף, לאחר שעשתה כל אשר לאל ידה כדי לקיים את התנאים להוצאתו.

     

23. העותרת טוענת כי ראש העיר פועלת מתוך שיקולים פסולים ובהם מגמה לשנות את המצב התכנוני הקיים ביחס למקרקעין המצויים בבעלות העותרת ולראיה, דברי ראש העיר במהלך הדיון מיום 17.7.17 התומכים בטענתה. שאיפתה של ראש העיר לשנות את המצב התכנוני במקרקעין אינה חוקית ועל כן, אין לאפשר לה לטרפד את בניית הדיור המוגן בהתאם לתכנית מאושרת.

     

24. העותרת מטעימה כי בקשתה לקבלת היתר בנייה אושרה הן על ידי הועדה המקומית, הן על ידי וועדת הערר, אשר הקלה עמה, כאשר הטמיעה את הדרישה לחתימה על הסכם עם העירייה בגוף תנאי ההיתר ולא כתנאי לקבלתו. משקוימו כל התנאים שנדרשו מעמה, מחוייבת הוועדה המקומית לפעול כרשות הרישוי ולחתום על היתר הבנייה ללא סייג.

     

25. העותרת טוענת כי עתירתה הוגשה ביום 9.2.2017 ימים ספורים טרם חלוף המועד להקפאת המצב הקיים על פי התחייבותה בסכם הפשרה. לפיכך, המצב שהיה ערב הגשת העתירה הקודמת – שהוקפא במסגרת הפשרה – בעינו עומד.

     

    טענות המשיבות 1 – 3

     

26. המשיבות 1 – 3 (להלן: "המשיבות") טוענות כי העתירה תיאורטית ואף אם יתקבל הסעד המבוקש, לא תוכל העותרת לקדם את בניית מרתף החנייה מתחת לשצ"פ ללא חתימת העירייה על הסכם עמה.

     

27. המשיבות מייחסות משקל רב להסכם בין העירייה לעותרת – אשר לא נחתם - בשל היבטיו המגוונים, הנפרסים על פני תחומי משפט רבים ובהם, דיני קניין, דיני רשויות מקומיות, דיני נזיקין, דיני חוזים ועוד. זאת ועוד, משחלפו המועדים הנקובים בבקשה להיתר בנייה, אין תוקף להחלטת הועדה המקומית, מה גם שיש לחדש את האישורים מטעם גורמי הרישוי השונים.

     

28. המשיבות טוענות כי בהתאם לתקנה 6 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תש"ם-2000, שומה היה על העותרת לצרף את כל הגורמים העלולים להיפגע מעתירתה ובהם, וועדת הערר, העירייה וגורמי רישוי עצמאיים, אשר עמדתם לא ידועה לאחר חלוף שנים מהמועד בו אישרו את התכניות. לעניין זה הטעימו המשיבות כי בין העותרת, העירייה ורמ"י תלוי ועומד הליך בבית משפט זה (ה"פ – שהפכה לעת"מ- 34103-08-16) שהגישה העותרת במגמה ל'עקוף' את העירייה.

     

29. המשיבות טוענות כי דין טענות העותרת להידחות מחמת העדר ניקיון כפיים, אשר ביטויו באי גילוי קיום הליך תלוי ועומד של העותרת נגד רמ"י, בניסיון לעשיית שימוש פרטי בשצ"פ, בניגוד להסכם פשרה שנכרת בינה לבין הועדה המקומית והעירייה אשר קיבל תוקף של פסק דין, לפיו הוקפא המצב הקיים בין הצדדים. המשיבות מוסיפות, כי אף באי צירוף העירייה כצד לעתירה דנן יש משום חוסר ניקיון כפיים.

     

30. המשיבות טוענות כי דין העתירה להידחות מחמת חוסר תום לב, בהינתן מועד הגשתה טרם חלוף המועד שנקבע בהסכם פשרה להקפאת המצב הקיים ואי נקיטת הליכים טרם חלוף שנה ממועד כריתתו. העתירה הוגשה כאמור, ימים ספורים טרם חלוף המועד.

     

31. המשיבות טוענות כי דין העתירה להידחות אף לגופה שכן, בהתאם להסכם הפשרה, פג תוקף החלטת הוועדה המקומית ביום 14.2.2017. הואיל ובקשת העותרת להאריך את המועד במסגרת בקשה לצו ביניים נדחתה – הרי שקיימת מניעות משפטית להוצאת ההיתר.

     

32. זאת ועוד, להבדיל מהבקשה לצו ביניים, העתירה אינה כוללת סעד של הארכת תוקף החלטת הוועדה המקומית ועל כן, אין להאריך את המועד פעם נוספת. תימוכין לטענה זו מבקשות המשיבות למצוא בסעיף 20(א) לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) תש"ל – 1970 שקובע:

     

    "החלטת מוסד תכנון לתת היתר או לחדשו תיחשב כבטלה בתום שנה מהיום שבו הודיע מוסד התכנון למבקש על אישור בקשתו, אם במשך התקופה האמורה לא הוצא ההיתר; מוסד תכנון רשאי להאריך את התקופה בשנה נוספת אם ראה צורך לעשות כן מטעמים מיוחדים שיירשמו". 

     

33. בענייננו, החלטת הוועדה המקומית התקבלה ביום 6.8.2013 והוארכה עד ליום 14.2.2017. לפיכך, אין סמכות להאריכה עוד. יתירה מזו, קיים חשש שמא צדדים שלישיים ייפגעו מההחלטה על רקע חלוף הזמן – בין הציבור הרחב ובין גורמים מקצועיים שעמדתם נדרשת על פי הדין.

     

34. המשיבות טוענות כי גם אם הייתה סמכות בדין להאריך את תוקף החלטת הוועדה המקומית, הרי שסמכות זו קנויה רק לוועדה המקומית אשר על החלטתה ניתן לערור לוועדת הערר, בהתאם להוראות תקנה 20(א) לעיל. מאחר והעותרת לא פנתה לוועדה המקומית, הרי שלא מיצתה את ההליך הקבוע בחוק להארכת תוקף החלטתה ועל כן, לא ניתן להאריך את תוקף ההחלטה במסגרת העתירה מחמת אי מצוי הליכים וחוסר סמכות עניינית.

     

35. המשיבות מוסיפות, כי הבקשה להיתר כוללת הקלות אשר פורסמו לפני כחמש שנים, ובהתאם לפרוצדורה הקבועה בסעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, חידוש החלטת הוועדה המקומית כרוך בפרסום חדש של ההקלות על מנת למנוע פגיעה בזכות הטיעון והקניין של הגורמים הזכאים להתנגד.

     

36. המשיבות טוענות כי החלטת הוועדה המקומית לפיה חתימת ההסכם בין העותרת לעירייה ביחס לחניות הדיור המוגן מתחת לשצ"פ תהא תנאי להיתר ולא תנאי בהיתר נסמכת על שיקולים תכנוניים משפטיים, שכן בלא הסכם שכזה קיים חשש שמא פרויקט הדיור המוגן יוותר ללא פתרון חנייה ויעמוד כאבן שאין לה הופכין. המשיבות מוסיפות כי אין שחר לטענת העותרת, לפיה החלטת הוועדה המקומית מבוססת על 'הסכם פוליטי בלתי חוקי' ולו מהטעם שההחלטה התקבלה זמן רב טרם חתימת ההסכם המדובר. יתירה מזו, המשיבה 1 הצהירה, במהלך הדיון, כי אינה רואה מניעה מלהגיע להסדר עם העותרת.

     

    דיון והכרעה

     

    תכנית יד/6185 – תכנית מאושרת

     

37. עיריית יהוד – מונסון יזמה את התכנית המפורטת יד/6185 באמצעות הוועדה המקומית. התכנית אושרה בתאריך 28.1.2007 על ידי משרד הפנים ואושרה להפקדה על ידי הוועדה המחוזית בתאריך 8.5.2008. לא ננקטו הליכים לשנות התכנית – לא על ידי העירייה אף לא על ידי הוועדה המקומית. לפיכך, התכנית משמשת אבן ומסד להיתר.

     

38. על מעמדה המחייב של תכנית מאושרת הכבירו מילים. להלן, ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז הסוקר שלבים בחיי תכנית מאושרות, המחולקים לשלושה רקים ומשקפים שלושה משטרים שאופיים שונה זה מזה:

     

    • השלב הראשון - שלב ההכנה, עליו חולשות בעיקר הוראות הסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה. בשלב זה – למצער בתחילתו – התכנית אינה אלא רעיון או רעיונות, וגם מחולליה אינם יודעים אלא את מגמותיה הכלליות. עם התקדמות שלב ההכנה, לובש הרעיון אט אט לבוש של תכנית: מטרותיה של התכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים, כך עד לשלב ההפקדה.

    • השלב השני - בו לובשת התכנית לבוש של ממש ומייעדת עצמה להחליף תכנית קיימת בת-תוקף. אמנם, בשלב זה עשויה התכנית המופקדת להשתנות, אולם במהלך הדברים הרגיל אין זו אלא שאלה של זמן עד שיחולו שינויי משטר. לעניין הרישוי - נשלט שלב ההפקדה, בעיקר, על ידי הסעיפים 97 ו-98 לחוק.

    • השלב השלישי – אישור התכנית. משלב זה ואילך וכל עוד התכנית המאושרת בתוקף, היא הקובעת את משטר הרישוי בתחומיה. לעת קיומה של תכנית תקֵפה נעלמים קשיי העמימות של ימי התכנית הראשונים – ימי שלב ההכנה – וגם בעיות המאפיינות את תקופת ההפקדה אינן עוד.

       

39. ובענייננו, עברה התכנית את שלושת השלבים; כיום היא תכנית מאושרת החולשת על משטר הרישוי וקובעת תנאיו. על פי הוראותיה מיועד המגרש בו זכתה העותרת במכרז לדיור מוגן והשצ"פ הגובל במגרש זה מיועד לחנייה תת קרקעית, בין היתר עבור דייריו. סעיפים 14.7.1 ו 16.1 שהובאו לעיל כלשונם, קובעים את ייעוד השצ"פ לחניון תת קרקעי. אמנם, צוין בהם כי הקצאת השצ"פ לחנייה תיעשה "כמפורט בנספח התנועה, ובהתאם להסכם שייחתם עם העיריה..." אולם אלו תנאים שאינם פוגעים במהות התכנית, באופייה או בהקצאות השטחים על פיה. ההוראה בתכנית, לפיה "ייחתם" ההסכם עם העירייה אינה בבחינת תנאי מתלה לאישור היתר בנייה ובוודאי שאין בה כדי לעכב את הוצאתו.

     

     

    החלטת הוועדה המקומית

     

40. לדידה של הוועדה המקומית כרשות רישוי – עמדה העותרת בכל התנאים להוצאת ההיתר. ככל שהחלטת וועדת הערר, שינתה את החלטת הוועדה המקומית, הרי שממועד קבלת החלטת וועדת הערר, גוברת החלטתה על החלטת הוועדה המקומית אף ביחס לתנאי המתלה את מתן ההיתר בקיומו של הסכם בין העותרת לעירייה - תנאי זה בוטל ועל כן, הוא נעדר כל נפקות. ייתכן, כי העדרו של הסכם בין העותרת לעירייה עלול להיות לה לרועץ בהמשך הדרך – אולם, אפשרות זו אינה רלבנטית למתן ההיתר, נכון לעת הזו. יתירה מזו, על פי החלטת וועדת הערר, הפך ההסכם המדובר לחלק מתנאי ההיתר, להבדיל מתנאי המתלה את הוצאת ההיתר ועל כן, רשאית העותרת למלא תנאי זה לאורך 'חיי' ההיתר ואין זה מעניינה של הוועדה המקומית אימתי ייחתם ובאילו תנאים, קל וחומר שאין היא מוסמכת לעכב או למנוע את הוצאת ההיתר בגין עילה זו. די במסקנה זו כדי להורות על קבלת העתירה.

     

    החלטת וועדת הערר

     

41. החלטת וועדת הערר מפורשת, בהירה וחדה. על פיה, מחויבת הוועדה המקומית לאשר את היתר הבנייה. טענות הוועדה המקומית נדחו באורח נחרץ. וועדת הערר לא חסכה שבטה מהוועדה המקומית ומתחה ביקורת חריפה על 'טשטוש' הגבולות בין עמדתה המקצועית של הוועדה המקומית כוועדת רישוי לבין שיקולי העירייה שאינם רלבנטיים להחלטתה וממילא אף אינם בגדר סמכות וועדת רישוי. לוועדת הערר קנויה הסמכות לדחות את עמדת הוועדה המקומית בהתאם לסעיף 12ב לחוק התכנון והבנייה הקובע את סמכויותיה -

     

    "(א)(1) לדון ולהחליט בערר על החלטה של ועדה מקומית, של רשות רישוי מקומית או של ועדה משותפת למספר ועדות מקומיות שבמחוז אחד, בכל ענין שבו ניתנת בחוק זה זכות ערר על החלטותיהן, למעט בעניינים שבתחום סמכותה של ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה שמונתה לפי סעיף 12ו'.

    (ד)(1)החלטת ועדת ערר לפי סעיף קטן (א)(1) ו-(2) תהיה סופית;"

     

42. החלטת וועדת הערר היא סופית אפוא ויש לכבדה כלשונה. לאחר שהתקבלה ההחלטה, הגישה הוועדה המקומית עתירה כנגדה, שהסתיימה כאמור בהסכם פשרה לפיו יעשו הצדדים מאמץ לסיים את המחלוקת ביניהם על דרך הפשרה. אין בהסכם פשרה זה כדי לפגוע או לכרסם בתוקף החלטת וועדת הערר. לעניין זה ראה עע"מ 8518/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ :

    "לעומת זאת, החלטות אחרות – ובכלל זה החלטות שעניינן הענקת היתרי בנייה – הן סופיות (ועל כן, כפופות רק לביקורת שיפוטית, להבדיל מהחלטות של גוף מינהלי נוסף)"

    ועוד לעניין זה עע"מ 317/10 אהוד שפר נ' מורן סקאל יניב:

    "ועדת הערר היא הגוף המקצועי האמון על בחינת ההיבטים התכנוניים הרלוונטיים, בעוד שהתערבות בית המשפט מצומצמת לעילות משפטיות. עדיף כי הביקורת הראשונה על החלטת הועדה המקומית תיעשה במשקפיים מקצועיות, מה שמאפשר ביקורת יסודית ואפקטיבית יותר."

     

43. החלטת וועדת הערר חלוטה אפוא ועל הוועדה המקומית לכבדה. טענתה לפיה בלא הסכם עלולה התכנית לבניית הדיור המוגן לרדת לטמיון - הגם שאינה משוללת יסוד - הרי שאין בה כאמור, כדי נימוק לדחיית מתן ההיתר, מה גם שיש לצפות כי בהמשך הדרך יצליחו העירייה והעותרת ליישר ההדורים ביניהן.

     

44. כך או כך, יחסי העירייה עם העותרת אינם רלבנטיים לסוגיה העומדת להכרעה בעתירה זו. זכות העותרת לקבל היתר הבנייה, אשר למען השגתו עמלה שנים והשקיעה משאבים רבים אינה מותנית בעמדת העירייה.

     

    תוקף אישור ההיתר

     

45. תוקף ההיתר הוארך מכוח הסכם הפשרה עד ליום 14.2.2017. בתאריך 9.2.17, ימים ספורים טרם מועד פקיעתו, הגישה העותרת את עתירתה זו ובגדרה עתרה למתן צו ביניים להארכת תוקף ההיתר עד למתן פסק דין. נכון לאותה עת ובטרם נבחנו העובדות לעומקן – נדחתה בקשתה. אין בהחלטה זו, שניתנה במסגרת סעד זמני, כדי לשלול מהעותרת את זכותה להארכת תוקף ההיתר בדיעבד, או לקבוע כי ההיתר תקף נכון לעת הזו, בהתחשב בקשיים שהערימה הוועדה המקומית על העותרת, שלא בצדק ומטעמים שאינם ענייניים.

     

46. לאורך הדרך, ניכר על המשיבות כי העלו כל טענה פרוצדורלית אפשרית – מן היקב ומן הגורן – במגמה לדחוק את רגלי העותרת, אשר בפועל, הלכה עקב בצד אגודל כדי לקיים את התכנית כלשונה. עמדת הוועדה המקומית מעוררת תמיהה, בהינתן יוזמתה לתכנון התכנית, אשר מאחוריה עמדה העירייה. אין בפי הוועדה המקומית הסבר לפשר התנהלותה, על שום מה שינתה עמדתה לאחר שערכה התכנית והביאה לאישורה ומדוע החלטתה מייצגת באורח מובהק את עמדת מועצת העירייה.

     

47. לא בכדי קבעה וועדת הערר כי סירובה של הוועדה המקומית ליתן לעותרת היתר בניה כדין, מהווה 'טעם מיוחד' המצדיק את הארכת תוקף ההיתר. ראה החלטתה: "מדובר בסירוב למלא אחר תנאי הקבוע בתכניות וסירוב במילוי תנאי ההיתר עקב סירוב זה מהווה לטעמה של ועדת הערר טעם מיוחד המצדיק הארכת תוקפה של ההחלטה" (עמ' 7 להחלטה).

     

48. הגדילה הוועדה מקומית לעשות, כאשר 'תקפה' את העותרת על כך שהגישה עתירתה ימים ספורים טרם פקיעת תוקף הסכם הפשרה וייחסה לה בכך 'חוסר תום לב' ו'חוסר ניקיון כפיים'. ברי כי אם היתה העותרת מעכבת את הגשת עתירתה עד לאחר חלוף המועד על פי הסכם הפשרה, כי אז היתה הוועדה המקומית טוענת כנגדה כי המועד חלף... ללמדך על חוסר תום לב מטעם הוועדה המקומית.

     

49. הוועדה המקומית מעכבת תחת ידה את הוצאת ההיתר משך חודשים ארוכים ועתה טוענת, כי על העותרת לחדש את אישורי הגורמים המקצועיים אשר תקפם פקע. עמדה זו היא בבחינת 'הרצחת וגם ירשת' ומוטב היה אלמלא הועלתה.

     

    העדר צירוף צדדים

     

50. המשיבות טוענות כי על העותרת היה לצרף לעתירתן צדדים נוספים אשר עלולים להיפגע מתוצאותיה. באשר לוועדת הערר – על פי התקנות, היה מקום לצרפה הואיל ועל החלטתה נסמכת העותרת בעתירת. בפועל, ההחלטה לא נתקפת על ידי המשיבות ומכל מקום, וועדת הערר במקרה דנן היא צד פורמלי בהליך, להבדיל מצד נדרש.

    ובאשר לעירייה – מטיעוני הצדדים עולה עמדתה הברורה של העירייה – המסרבת לחתום על הסכם עם העותרת ובהתנהלותה עד כה – גרמה לשיהוי בהענקת היתר הבנייה לעותרת על ידי הוועדה המקומית. הואיל והעירייה לא צורפה כמשיבה לעתירה, אף לא בחרה להצטרף למשיבה על אף שהיה בידה לעשות כן, ממילא, לא נדונו העילות העומדות בבסיס סירובה. להיפך, נקבע כי העדרו של הסכם בין העירייה לעותרת אינו מקים מניעה מלפני הוועדה המקומית מלהעניק היתר בנייה לעותרת.

    יוצא, כי אי צירוף העירייה כצד לעתירה אינו מקים עילה לדחייתה. הסוגיות שנדונו בעתירה זו שונות מאלו הצפויות להידון – אם לא יגיעו לכלל הסדר – העותרת והעירייה. ודוק, מדובר בשני משטרים שונים לחלוטין; הוועדה המקומית משמשת כרשות רישוי והתנהלותה נבחנת על פי הסמכויות הקנויות לה מכוח חוק התכנון והבנייה. מנגד, העירייה היא רשות מבצעת, גדר סמכויותיה שונה וכך אף שיקוליה. לפיכך, פסק דין המחייב את הוועדה המקומית להוציא היתר בנייה אינו חוסם את דרכה של העירייה מלפעול בהתאם לסמכויותיה ובלבד שתפעל באורח סביר.

     

51. לפיכך, אי צירוף צדדים נוספים אינו מקים עילה לדחיית העתירה.

     

    סיכום

52. עתירה זו מלמדת על דרך חתחתים שיש בכוחה של רשות מנהלית להעמיד בפני האזרח, להתיש ולשחוק את כוחותיו, משאביו ויוזמותיו. סירוב הוועדה המקומית להוציא היתר בנייה לעותרת נעשה בחוסר סמכות, בתואנות לא ראויות ובמגמה לסכל תכנית מאושרת שהיא עצמה יזמה לבניית דיור מוגן.

     

53. לפיכך, אני מקבלת את העתירה, מורה על הארכת תוקף היתר הבנייה שאושר על ידי הוועדה המקומית ואושרר על ידי וועדת הערר מיום 14.2.17 ואילך ללא צורך בחידוש אישורי הרשויות המקצועיות וללא כל תנאי נוסף. אני מחייבת את הוועדה המקומית לרבות המשיבות 2 ו – 3 לחתום על היתר הבנייה נושא העתירה ולהמציאו לידי העותרת לא יאוחר מיום 1.11.17.

     

     

     

     

     

54. המשיבה 1 – הוועדה המקומית – תשלם לעותרת שכ"ט עו"ד בסכום של 30,000 ₪. הסכום ישולם עד ליום 22.11.17 שאם לא כן, יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

     

    ניתן היום, ו' חשוון תשע"ח, 26 אוקטובר 2017, בהעדר הצדדים.