עת"מ 14162-11-14

בעתירה זו מתבקש בית המשפט להורות על ביטול ההחלטה להטיל על העותרת (פאקא תעשיות בע"מ) עיצום כספי בסך 1,170,558 ₪. עיצום זה הוטל עליה מכח החוק למניעת זיהום ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988 (להלן – החוק למניעת זיהום).

רקע

1. לעותרת היה עד לאחרונה מפעל העוסק בייצור שמרים לחים לתעשיית הלחם, והיא החזיקה בנתח של 80% משוק השמרים הלחים הנצרכים בשוק הסיטונאי וכל השמרים הלחים הנצרכים בשוק הקמעונאי. משכך, הוכרזה כמונופול על ידי הממונה על ההגבלים העסקיים (ביום 25.12.98). כמו כן, מחיר המוצרים שיוצרו על ידי העותרת עבור השוק הסיטונאי היה מפוקח, ולמפעל העותרת הוענק מעמד של "מפעל חיוני" לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, תשי"ח-1957. בסיום הליך ייצור השמרים, נותרים נוזלים ושפכים (תמלחות) בעלי ריכוז מלחים גבוה יחסית ועומס אורגני, אותם צריכה היתה העותרת לפנות ממפעלה, בהתאם לתנאי היתר ההזרמה לים שניתן לה. ביום 3.10.11 הודע לעותרת כי ייתכן שיוטל עליה עיצום כספי בשל חריגות מהיתר ההזרמה האמור. חרף ההתרעה בדבר חריגות אלו, ביום 25.3.12 ניתן לעותרת היתר הזרמה חדש.

2. ביום 3.5.12 הודע לעותרת כי בכוונת המשיב 2 (המשרד להגנת הסביבה) להטיל עליה עיצום כספי בסך 2.6 מיליון ₪ בגין: (א) חריגה משמעותית מאמות מידה להזרמה לים בתקופות שונות אשר חלו לגביהן תנאי או סעיפי ההיתרים, שמספריהם 57/2009 ו-43/2010 (הפרה של סעיף 4 בשני ההיתרים); (ב) הזרמה לים של תמלחות לא מטופלות וכפועל יוצא מכך בכמות העולה על המותר (הפרה מתמשכת של סעיפים 10(א) ו-3(ב) בהיתר 43/2010); (ג) היעדר תחזוקה נאותה של מיכלי האגירה לתמלחות (הפרה של סעיף 10(ג)(1) בהיתר 43/2010); ו-(ד) אי הגשת נתונים עדכניים להרכב התמלחות על פי פרמטרים שנקבעו (הפרה של סעיף 8(ז) בהיתר 43/2010 (שינוי)) (להלן – ההודעה). ביום 31.5.12 השיבה העותרת בכתב להודעה. ביום 16.9.14 הודיע המשיב 1 (מר יצחק בן דוד, סמנכ"ל בכיר לאכיפה במשרד להגנת הסביבה, והממונה הבכיר על האכיפה במשרד להגנת הסביבה), כי בהתאם להוראות החוק למניעת זיהום, מוטל על העותרת עיצום כספי, אולם, הוסיף, כי נוכח טענותיה, הוחלט שלא להטיל על העותרת עיצום כספי בגין חריגות משמעותיות מאמות המידה להזרמה לים (כאמור בסעיף קטן (א) לעיל). בנוסף, והגם שהדבר לא התבקש, החליט המשיב 1 להפעיל את סמכותו מכח תקנה 2(א)(1) ותקנה 2(א)(4) בתקנות מניע

3. ת זיהום הים ממקורות יבשתיים (הפחתה של סכום העיצום הכספי), התשע"א-2010 (להלן – תקנות ההפחתה), ולהפחית את סכום העיצום בשיעור של 40%. זאת, בעקבות מידע שנמסר למשיב 1 על ידי הגורמים המקצועיים באגף ים וחופים שבמשיב 2 בכל הנוגע להפרות בחמש השנים שקדמו להפרות נשוא הטלת העיצום, כמו גם עקב הפעולות בהן נקטה העותרת למניעת הישנות ההפרות בעתיד. משכך הוטל על העותרת עיצום כספי בסך של 1.17 מיליון ₪.

   טענות העותרת

   1. לטענת העותרת, ההחלטה להטיל עליה עיצום כספי היא בלתי מידתית ובלתי סבירה בעליל. החלטה זו, כך העותרת, גרמה לה לנזקים רבים ועלולה להביא גם לקריסתה. אליבא דעותרת, היא עשתה כל אשר לאל ידה לעשות כדי לאתר ולהפעיל טכנולוגיות שונות לטיפול בתוצרי תהליך הייצור, וכבר בשנת 2006 החלה לחפש אחר טכנולוגיה שהיא בגדר best available technology economically achievable, להפחתת העומס האורגני מתמלחות הייצור. ברם, טענה, הגם שהיא המפעל היחידי בארץ המייצר שמרים, הרי מאחר שלעותרת מפעל קטן יחסית, לא היה בנמצא פתרון טכנולוגי ישים כלכלית לטיפול בתמלחות הייצור שנוצרות בתהליך ייצור השמרים. לטענתה, בשנת 2007 החלה העותרת בפיילוט כדי לבחון את תוצאותיו של הליך טיפול ייחודי, שהומצא על ידי חברה ישראלית בשם Bio Pure Technology – HMT (להלן – BTP), שצריכה היתה להקים במפעל העותרת מתקן ממברנלי לטיפול בשפכים, ומתקן לאידוי הרכז שהיה נותר. אליבא דעותרת, בהינתן תוצאות משביעות רצון, היא התקשרה עם BTP בהסכם להקמת המתקן לטיפול בשפכים ותפעולו בשטח מפעלה בעלות של 8 מיליון ₪. אולם, המשיכה, הטכנולוגיה התגלתה ככישלון, ו-BTP נכנסה להליכי פירוק וחיסול. למרות זאת בשנים 2011-2012 המשיכה העותרת לנסות ולהביא את המתקן לכדי פעולה תקינה. לטענתה, לכל אורך ניסיונותיה למצוא טכנולוגיה מתאימה, היא עבדה בשיתוף פעולה עם המשיב 2, עידכנה אותו, התייעצה עם הגורמים המקצועיים בו וקיבלה הכוונה והנחיות מצידו. אולם, נוכח האמור, טענה העותרת, לא היה ביכולתה לעמוד בדרישות המחמירות שנקבעו על ידי המשיב 2 בהיתרי ההזרמה שניתנו לה. לדברי העותרת, גם המשיב 2 אינו יודע כיצד לטפל בתמלחות ייצור שמקורם בתעשיית המזון, ונוסף על כך, בינואר 2012 (לאחר הטלת העיצום הכספי על העותרת), אף פרסם דו"ח לפיו לא ניתן לטפל בשפכי המפעלים בחצרותיהם, הן מבחינה טכנית והן מבחינה כלכלית.

   2. כן טענה העותרת, כי התמלחות שנוצרות עקב הליך ייצור השמרים אינן מכילות רעלנים, מתכות או חומרים מסוכנים כלשהם, ולמעשה מדובר בשפכים אורגניים פריקים לחלוטין, שאין בהם לגרום לנזק ממשי לסביבה ימית.

   3. לדברי העותרת, כתוצאה מהתנהלותם הבלתי סבירה בעליל של המשיבים ומהדרישות המחמירות והדרסטיות שהציבו בפני העותרת, החליטה בלית ברירה (באוגוסט 2014) להפסיק את ייצור השמרים אלא לייבא חלב שמרים ושמרים לחים דרך הים, אותם היא מספקת לשוק הסיטונאי. בנוסף, טענה, כי החל משנת 2015 היא תעבד ותארוז, באתר לוגיסטי חדש שיוסד לשם כך, כמות קטנה ביותר של חלב שמרים מיובא (המהווה כ-10% מכלל תוצרתה בעבר) לצורך מוצר ה"שמרית" המשווק בשוק הקמעונאי. לדבריה, היקפי ייצור אלה ייצרו כמות שפכים קטנה ביותר, אשר ההתמודדות עמה פשוטה יותר ואפשרית מבחינת יכולותיה הכלכלית של העותרת. לשיטת העותרת, העובדה שנאלצה להפסיק לייצר שמרים, יש בה כדי לפגוע במשק הישראלי כולו.

   4. עוד טענה העותרת, כי החלטת המשיבים להטיל עליה עיצום כספי לוקה בשיהוי עמוק ויסודי, אשר גרם לה לנזקים משמעותיים. ראשית, טענה, השתהו המשיבים בין מתן ההודעה בדבר האפשרות להטיל עיצום כספי (אוקטובר 2011) לבין המועד בו יודעה העותרת כי בכוונת המשיב 2 להטיל עליה עיצום כספי (3.5.12). שנית, נטען, השתהו המשיבים עת המתינו שנתיים וחצי עד ליום בו העיצום הוטל (16.9.14), כאשר בזמן הרב שחלף, המשיכה העותרת בתכנון עסקיה כרגיל, מתוך הנחה מושכלת ומבוססת, כי המשיב 2 מבין שהיא נקלעה למצב בו אינה יכולה לעמוד בתנאי ההיתר, בלא עוול בכפה. בנוסף, טענה העותרת, העיצום הכספי הוטל דווקא לאחר שהפסיקה לייצר שמרים, ומשכך, אין בהטלתו כדי לממש את תכליתו – הרתעת מזהמים פוטנציאלים. בנוסף, טענה העותרת, משך הליך הטלת העיצום הכספי, מהווה הפרה בוטה של חובת המשיבים לפעול במהירות הראויה, המעוגנת, בין היתר, בסעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן – חוק הפרשנות). הפרה זו, טענה, גרמה לה לנזקים משמעותיים, שכן לא עלה על דעתה, כך העותרת, שהמשרד עומד על הטלת העיצום הכספי וכי הוא אינו מתכוון לבטלו נוכח הנסיבות המיוחדות שנוצרו. במהלך הדיון שנערך בפניי, הוסיפה העותרת כי, בממוצע, פער הזמן שבין הודעה בדבר כוונה להטיל עיצום לבין הטלתו הנו 6.6 חודשים.