עע"מ 7576/13 מנהל הארנונה בעיריית ראש העין ואח' נ' פולק (אינטרנשיונל) בע"מ

השופטת ע' ברון:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז-לוד בעת"מ 42998-11-11 (כבוד השופט ר' אמיר) מיום 30.9.2013. במסגרת פסק הדין התקבלה בחלקה עתירה שהגישה חברת פולק (אינטרנשיונל) בע"מ (להלן: המשיבה), שעניינה תוקפם של חיובי ארנונה שהוטלו עליה על-ידי המערערים, עיריית ראש העין ומנהל הארנונה בעירייה (להלן: המערערים), בגין יתרות קרקע הנלוות למבנה תעשייתי שבו מצוי מפעל שבבעלותה.

1. המשיבה היא חברה שעיסוקה מזה כארבעה עשורים בייצור ושיווק של ציוד רפואי בארץ בעולם, ובמשך שנים ארוכות היה מפעלה ממוקם בכפר סבא. כדי לחסוך בנטל המיסוי העירוני, בחנה המשיבה חלופות אפשריות להעתקת מפעלה – וביניהן אזור התעשייה אפק שבראש העין (להלן: אזור אפק). בשלהי שנת 1996 אכן החליטה המשיבה להעביר את המפעל לאזור אפק. היא עשתה כן, לדבריה, בעקבות פגישה שקיימה עם נציגי המערערים שבמהלכה הובטח לה כי לא תחויב בארנונה בגין יתרות קרקע הנלוות למפעל.

3. אזור אפק הוקם בשנים 1996-1995, והוגדר על ידי המערערים כאזור ד'. עם הקמתו ולצורך קביעת שיעורי הארנונה שיחולו על השטחים באזור, פנו המערערים לשרים הממונים מתוקף חקיקת ההסדרים במשק המדינה, הידועה בכינוייה "דיני ההקפאה". שורשיהם של דינים אלה במשבר הכלכלי הקשה ובאינפלציה הדוהרת במשק הישראלי בראשית שנות השמונים של המאה הקודמת;ותכליתם להגביל את שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בקביעה או שינוי של תעריפי הארנונה (רע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה, בפסקה 19 (14.4.2015)). בתוך כך נקבע בחוקי ההקפאה, כי רשות מקומית לא תטיל ארנונה כללית על סוגי נכסים או סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה בשנת הכספים הקודמת – אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך (להלן: השרים).

           המערערים ביקשו את אישור השרים לסיווגים ולתעריפי הארנונה באזור אפק – הן ביחס למבנים למטרות מסחר, תחנות דלק, תעשיה ומלאכה, והן ביחס ליתרות קרקע הנלוות לכל אחת ממטרות אלה. השרים אישרו את המבוקש בנוגע לכל סוגי המבנים; ואולם בנוגע ליתרות קרקע – אושרו הסיווגים והתעריפים רק ביחס למסחר ולתחנות דלק, ולא ניתן אישור לסיווג 742 לתעשייה ולמלאכה (להלן: סיווג 742). ייאמר כבר עתה כי מלכתחילה לא נדרש אישור השרים – כך בכלל, ולסיווג 742 בפרט, זאת מאחר שדיני ההקפאה אינם חלים על הטלת ארנונה לראשונה, במיוחד כשמדובר באזור חדש בעיר, ומשכך לא חויב בארנונה קודם לכן.

4. המערערים פעלו בהתאם להחלטת השרים, ולא חייבו יתרות קרקע הצמודות למבני תעשייה ומלאכה לפי סיווג 742 (הגם שסיווג זה הופיע ברשימת הסיווגים בצווי הארנונה של המערערים). כך היה גם בעניינה של המשיבה: בעוד שהמבנה המרכזי שבחזקתה, קרי המפעל, סוּוג כמבנה לתעשייה וחויב בארנונה לפי סיווג זה, יתרות הקרקע הצמודות למפעל לא חויבו בגדר סיווג 742. בין השנים 2003-1996 נמנעו המערערים לחלוטין מחיוב המשיבה בארנונה בגין יתרות הקרקע; והחל משנת 2004 ואילך, חייבו את יתרות הקרקע לפי סיווג 712 למסחר (להלן: סיווג 712). לשם השלמת התמונה, יצוין כי מלכתחילה תעריפי החיוב לפי סיווג 712 וסיווג 742 היו די דומים, ואולם בשנים האחרונות גבוהים תעריפי המסחר (סיווג 712) מתעריפי התעשיה והמלאכה (סיווג 742) בכ-20%.

5. המשיבה השיגה על חיובה בארנונה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 712, קרי: סיווג למסחר – כאשר לגישתה לא היה מקום לחיוב כלל. בכל שנה לאורך השנים 2011-2004 הגישה המשיבה ערר על צווי הארנונה שהוצאו לה, ולבסוף דנה ועדת הערר בעררים הללו במאוחד וביום 31.8.2011 ניתנה החלטתה. ועדת הערר קיבלה את הטענה שלפיה מאחר שמדובר ביתרות קרקע הצמודות למפעל תעשייתי, אין מקום לחייבן בארנונה לפי סיווג 712 – המיועד כאמור למסחר. ואולם הטענה כי אין לחייב את יתרות הקרקע בארנונה בכל שיעור שהוא – נדחתה, והוועדה הורתה למערערים לחייב את המשיבה בגין יתרות הקרקע בהתאם לחיוב המבנה העיקרי, לפי הסיווג המיועד לתעשייה ולמלאכה – הוא סיווג 742. עמדת המשיבה בהקשר זה היתה כי סיווג 742 אינו חוקי, משהשרים דחו את בקשת המערערים לאשרו. ואולם ועדת הערר קבעה כי שאלת החוקיות של הסיווג אינה בסמכותה, וכי את טענותיה בעניין זה שומה על המשיבה להפנות לבית משפט לעניינים מנהליים.