עע"מ 1182/16 רבקה בן משה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - מחוז מרכז ואח'

בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז (השופט צ' דותן) בו נדחתה עתירת המערערים נגד החלטת המשיבה 1 (להלן: הוועדה המחוזית) שדחתה את התנגדותם לתכנית רע/2011/ב' (להלן: התכנית או תכנית ב') בעיר רעננה, התנגדות שנועדה להביא לכך שחלקות שהם בעלי זכויות בהן יכללו בתחומי התכנית. עוד נדחתה בפסק הדין בקשתם החלופית של המערערים ליתן להם רשות לערור על החלטת הועדה המחוזית בפני המועצה הארצית לתכנון ולבנייה.

רקע העובדתי

1. המערערים הם הבעלים הרשומים של חלקות 158, 160 ו-162 בגוש 6581 ברעננה (להלן: מקרקעי המערערים או המקרקעין) הממוקמות בשטח בייעוד חקלאי ודרך בחלקה המזרחי של העיר רעננה, סמוך לצומת רעננה מרכז וכביש מספר 4. במוקד טענותיהם של המערערים עומדת תכנית ב' שיזמה המשיבה 3 (להלן: הוועדה המקומית) המתפרשת על שטח בהיקף של כ-44 דונם (להלן: שטח התכנית) ובמתכונתה המופקדת היא מציעה, בין היתר, להקים שכונת מגורים שתכלול 223 יחידות דיור וזכויות בניה למגורים בשטח עיקרי של כ-25 אלף מ"ר. ביחס לשטח התכנית הוגשו בעבר חלופות תכנון שונות ובהן תכנית רע/2011 (להלן: התכנית המוקדמת) אשר התפרשה על חטיבת קרקע גדולה יותר בשטח של כ-91 דונם וכללה גם את מקרקעי המערערים, ובמסגרתה הוקצו להם 18 יחידות דיור במגרשים אחרים בתחום אותה תכנית, בהתאם להוראות איחוד וחלוקה שנכללו בה. התכנית המוקדמת הופקדה ביום 3.7.2002 וכללה, בין היתר, הוראות שונות ביחס להרחבת כביש 4. אך מכיוון שהתנאים להפקדת התכנית המוקדמת לא מולאו ונוכח הודעת עיריית רעננה כי היא מכינה תכנית חדשה בשל הבעיות שהתגלו בתכנית המוקדמת, החליטה הוועדה המחוזית ביום 4.6.2007 לדחות את התכנית המוקדמת ולקדם תכנית חדשה. בהתאם להחלטה זו, קודמת תכנית רע/2011/א' (להלן: תכנית א') אשר נדונה במליאת הוועדה המחוזית והוחלט להפקידה בתנאים ביום 14.2.2011, כשאחד התנאים להפקדתה היה תיאום מסמכי התכנית עם תוואי דרך ארצית מספר 4 וצוות הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (להלן: הוועדה הארצית). קודם לכן, ביום 26.7.2010, החליטה הוועדה הארצית להכין תכנית לתשתית לאומית - "תת"ל – 43 – כביש 4, ממחלף רעננה דרום עד מחלף חדרה" (להלן: תת"ל 43 או התת"ל) - ובישיבה מאותו יום הוצג בין היתר תשריט הקו הכחול של תת"ל 43 המוצע לפרסום. מקרקעי המערערים נכללו בתחום הקו הכחול של התת"ל. עוד החליטה הוועדה הארצית לפרסם הודעה על הכנת התת"ל בהתאם לסעיפים 76ג(1) ו-77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק) וכן לקבוע תנאים למתן היתרי בנייה בתחום הקו הכחול של התת"ל, לפי סעיף 78 לחוק. הודעה מתאימה אף פורסמה ברשומות ביום 4.6.2013.

2. ביום 14.5.2012 הופסק הטיפול בתכנית א' נוכח קבלת בקשה מאדריכל העיר רעננה לקיים דיון נוסף בתכנית א' על רקע החלטת הוועדה המחוזית מיום 14.2.2011 להתנות את הפקדת תכנית א' בתיאום עם תת"ל 43 וכן נוכח כוונת הוועדה המקומית להגיש תכנית שונה לשטח הנדון בצפיפות גבוהה מזו שבתכנית אותה הוחלט להפקיד. תוקף ההחלטה להפקדה של תכנית א' פג ביום 31.1.2012 והיא בוטלה. ביום 18.1.2013 פורסמה בעיתונות הודעה על הכנת תת"ל 43 כמתחייב בחוק אשר מקרקעי המערערים כלולים בתחומה, כאמור, ובהתאמה הכינה הוועדה המקומית את תכנית ב' שאינה כוללת בתחומה את תחום תת"ל 43. ובמילים אחרות - קיימת השקה בין גבול תכנית ב' לגבול המתוכנן של דרך מספר 4 בתת"ל 43 ובניגוד לתכניות הקודמות מקרקעי המערערים אינם כלולים בתכנית ב'. התכנית הוגשה לוועדה המחוזית כתכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים, וביום 10.6.2013 הוחלט על הפקדתה. במסגרת החלטת ההפקדה אף נקבע כי נושא האיחוד והחלוקה יוסדר בתכנית נפרדת שתיעשה בסמכות הוועדה המקומית, לאחר אישורה של תכנית זו וכתנאי להוצאת היתרי בנייה מכוחה. במקביל, דנה הוועדה הארצית ביום 17.6.2013 בתת"ל 43 והוחלט על המשך קידומה תוך שנקבע, בין היתר, כי "יש חשיבות בהמשך הטלת המגבלות על הוצאת היתרים לצורך שמירת השטח הנחוץ להמשך ההליך התכנוני" וכן נקבעו תנאים להוצאת היתרי בנייה בשטח התחום בקו הכחול, בהתאם לסעיף 78 לחוק. לתכנית ב' הוגשו 17 התנגדויות והתנגדות אחת מאוחרת. דיון בהתנגדויות התקיים ביום 1.2.2015 ובסופו הוחלט לאשר את התכנית והתנגדות המערערים אשר ביקשו, כאמור, כי מקרקעיהם ייכללו במסגרת התכנית – נדחתה. ביום 9.3.2015 אף דחתה המשיבה 2, יו"ר הועדה המחוזית, את בקשת המערערים ליתן להם רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ולבנייה מן הטעם שלא מדובר בעניין בעל השלכה רחבה או בשאלה עקרונית. המערערים הגישו עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים על החלטות המשיבה 1 והמשיבה 2 ולמען שלמות התמונה יצוין כי למערערים טענות גם נגד תת"ל 43 אותן העלו בעתירה שבבג"ץ 6942/15 ובה אף עתרו לצו-ביניים ונדחו. העתירה הנ"ל קבועה לדיון בבית משפט זה ביום 26.5.2016.

3. בית המשפט לעניינים מנהליים דחה את עתירת המערערים וקבע כי המערערים מבקשים למעשה לכלול את מקרקעיהם בתחום התכנית בלא שיש לכך הצדקה תכנונית וכי השיקול המנחה אותם הוא שיקול הפיצוי בלבד. בנסיבות אלה, סבר בית המשפט קמא כי יש בכך כדי לחתור תחת תפקידה של הוועדה המחוזית, להקים חשש לפריצת גבולות התכנון ולפגוע בעקרונות של צדק חלוקתי וכי מטעמים אלה אין מקום לסעד שנתבקש. אשר לטענת המערערים כי התת"ל אינה בתוקף ואפשר כי ייקח זמן רב עד שתכנס לתוקפה, קבע בית המשפט כי גם אם יקבל את טענות המערערים בעניין זה, כאשר מתברר לוועדה מחוזית כי במוסד תכנון גבוה ממנה בהיררכיה מתקיימים הליכי תכנון של תשתית לאומית ארצית, החלטתה להתחשב במגמת תכנון זו אינה חורגת ממתחם הסבירות, וכך גם ההחלטה שלא לאפשר יצירת עובדות בשטח שיסכלו את התכנון ברמה הארצית. אשר לטענת המערערים כי ייתכן שהמקרקעין לא ייכללו בתחום התת"ל בסופו של יום, קבע בית המשפט כי החלטתה של הוועדה המחוזית נבחנת על פי העובדות והנתונים שהיו בפניה בעת מתן ההחלטה (1.2.2015). במועד זה, כך נקבע, הקו הכחול של התת"ל כלל את מקרקעי המערערים ומשכך אין להתחשב בשינויים שאולי יחולו ואולי לא יחולו בקו הכחול של התת"ל. בית המשפט הוסיף וקבע כי המערערים אף לא הצליחו להראות כי קיים שיקול תכנוני כלשהו המצדיק את הכללת מקרקעיהם בתחומי התכנית וציין כי "מקרקעי העותרים אינם נחוצים לתכנית הזאת [תכנית ב'] ואינם תורמים לה. במקרקעי העותרים לא ייבנו בתי מגורים, או מסחר, או כל צורך אחר של השכונה. במקרקעיהם יעבור, בעתיד, חלק מכביש 4". אשר לסעד החלופי שביקשו המערערים, מתן רשות לערור בפני המועצה הארצית, קבע בית המשפט כי המקרה דנן אינו מעורר שאלה עקרונית שראוי שתידון על ידי המועצה הארצית ועל כן דחה גם את העתירה לסעד חלופי. העתירה נדחתה, אפוא, על כל חלקיה והמערערים חויבו בתשלום הוצאות המשיבים ושכר טרחת עורך-דין בסך של 27,500 ש"ח.

טענות הצדדים

4. מכאן הבקשה דנן בה עותרים המערערים לעכב את ביצוע פסק דינו של בית המשפט קמא עד להכרעה בערעור שהגישו עליו לבית משפט זה. לגישתם של המערערים סיכויי הערעור טובים, והם שבים וטוענים כי אין וודאות שהמקרקעין שלהם ייכללו בתחומי הקו הכחול של התת"ל וכי תוצאת פסק הדין מתעלמת למעשה מהפגיעה החמורה בזכות הקניין שלהם ומכך שהחלטת הוועדה המחוזית חותרת תחת עקרונות בסיסיים ויסודיים של צדק חלוקתי, שוויון ואיסור הפליה. עוד נטען כי בית המשפט לא התחשב בטענות הציפייה וההסתמכות של המערערים שנשענו על גלגוליה הקודמים של תכנית ב' וכי פסק דינו גוזר על החלקות גזר דין מוות תכנוני חלף פתרון צודק, סביר וראוי יותר. לחלופין טוענים המבקשים כי היה מקום ליתן להם רשות לערור למועצה הארצית. במישור מאזן הנוחות טוענים המערערים כי אם לא יעוכב פרסום התוכנית למתן תוקף, הדבר יקשה על תיקונה אם יתקבל ערעורם ואף יכול לסכל את הערעור, שכן פרסום התוכנית עלול להביא להסתמכותם של צדדים שלישיים כך שייקשה להשיב את הגלגל לאחור. מנגד, כך נטען, עיכוב פרסום התוכנית למתן תוקף אינו פוגע באיש, בהינתן העובדה שמדובר בחלקות בייעוד חקלאי וקידומה של תכנית ב' החל עוד בשנת 1999 וגם אם הערעור יידחה, השארת המצב על כנו עד להכרעה בערעור לא תשפיע על בעלי החלקות או על מוסדות התכנון, שכן לאחר אישור התכנית תידרש הכנת טבלאות איחוד וחלוקה.

5. הוועדה המקומית תומכת בבקשה ולגישתה החלטת הועדה המחוזית שגויה, בלתי צודקת ופוגעת, במיוחד במי שהסתמכו במשך שנים ארוכות על הליכי התכנון ועל מדיניותה העקבית של הועדה המקומית בשיתוף עם הועדה המחוזית ומע"צ לקידום הליכים של "שחזור זכויות" כבמקרה דנן. מבחינת מאזן הנוחות טוענת הועדה המקומית כי ככל שתפורסם התכנית למתן תוקף התוצאה מבחינה תכנונית תהא בלתי הפיכה, שכן משמעות קבלת הערעור לאחר פרסום התכנית היא ביטול התכנית כולה, תוך פגיעה בגורמים שיסתמכו עליה ופעלו על פיה.

6. הועדה המחוזית, קבוצת המשיבים 4 והמשיבה 7 (שיכונו ביחד: המשיבים) מתנגדים לבקשה וסומכים ידיהם על פסק דינו של בית המשפט קמא. לגישתם סיכויי הערעור נמוכים נוכח ההלכה הפסוקה לפיה לאדם אין זכות שמקרקעיו ייכללו בתכנית כלשהי, בין מקומית ובין ארצית והם טוענים כי המערערים מבקשים לזכות בפיצוי רב ככל הניתן – אינטרס לגיטימי מנקודת מבטם – אך טענותיהם אינן מתבססות על זכות מוגנת או קנויה שלהם. אשר למאזן הנוחות נטען כי נקודת המוצא היא שאין לעצור הליכי תכנון, שכן בקיום הליך תכנוני יעיל, ממצה ומהיר גלום אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה. עוד נטען כי גם לשיטת המערערים אין צורך ודחיפות בעיכוב הביצוע, שכן התכנית אינה מאפשרת הוצאת היתרים מכוחה וגם לאחר אישורה תידרש הכנת תכנית איחוד וחלוקה. ובמילים אחרות, גם אם יתקבל הערעור התכנית תשתנה אך ורק מבחינת מיקום הקו הכחול והמקרקעין שעליהם היא תחול ואילו השינוי המהותי יהיה לגבי אופן חלוקת הזכויות במסגרת תוכנית האיחוד והחלוקה, היינו שינוי שאינו תכנוני מבחינה מהותית.