עע"ם 1137/16, ועדת המשנה לתכנון ובניה תל אביב ואח' נ' דב רטן ואח'

השופט ע' פוגלמן:

1. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ג' רביד) קיבל עתירה מנהלית של המשיבים 3-1 דכאן (להלן: המשיבים) שכוונה נגד החלטת ועדת המשנה לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו – שהיא המערערת 1 לפנינו (להלן: הוועדה המקומית) – וקבע כי היתר הבנייה שנתנה למערערת 2 (להלן: העירייה) בעניין הקמת מבנה בית ספר בן שתי קומות בשכונת עג'מי ביפו ניתן שלא כדין, וזאת משום שלא ננקט ההליך המתחייב מהתכנון התקף. על הכרעה זו נסוב הערעור שלפנינו.

רקע והליכים קודמים

2. המשיבים הם בעלי דירות בבניין מגורים הגובל במקרקעין בשכונת עג'מי ביפו שעליהם מיועד להיבנות מבנה בית ספר תיכון עירוני י"ב המשמש את האוכלוסייה הערבית המתגוררת באזור (להלן: המקרקעין ובית הספר). על האזור חלה תכנית מתאר 2660 (עג'מי) שאושרה בשנת 2000 שלפיה ייעוד המקרקעין נושא הערעור הוא מבני ציבור (להלן: התכנית). על רקע מצבם הסוציו-אקונומי של רבים מתלמידי בית הספר, אישר משרד החינוך בשנת 2013 להקים כיתות לימוד נוספות וכיתות חינוך מיוחד. בעקבות כך פנתה העירייה לוועדה המקומית בבקשה למתן היתר לבניית מבנה בית ספר בן שלוש קומות עבור 12 כיתות לימוד. ביום 21.5.2014 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה ובהמשך לכך הוצא היתר שמספרו 14-1347 (להלן: ההיתר הראשון). ההיתר הראשון בוטל סמוך להוצאתו, עקב טעות שנפלה במפת המדידה שליוותה אותו. המשיבים עתרו נגד אישור הבקשה למתן ההיתר הראשון, אך לאחר ביטולו נמחקה העתירה בהסכמת הצדדים (עת"ם 41906-04-15 רטן נ' ראש עיריית תל אביב-יפו (31.5.2015)).

3. ביום 9.6.2015 הגישו העירייה והמשיבה 4 – חברה בת עירונית האחראית על תכנון, ניהול וביצוע עבודות הבנייה – בקשה מתוקנת למתן היתר להריסת מבנה קיים בן קומה אחת המשמש כגן ילדים; ולהקמת בית ספר בן שתי קומות עבור 6 כיתות לימוד, ובכלל זה להקמת אודיטוריום בקומת הקרקע של בית הספר ולהקמת מגרש ספורט (להלן: מגרש הספורט). ביום 15.7.2015 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה וביום 29.9.2015 הוצא היתר שמספרו 15-1076 שהוא נושא הערעור דנן (להלן: ההיתר). ברקע ההחלטה ניצב צורך נטען דחוף להרחיב את בית הספר עד לתחילת שנת הלימודים תשע"ז – שתחל ביום 1.9.2016 – בשל מחסור חמור בכיתות לימוד הקיים בו ובשים לב לצרכים המיוחדים של חלק מהלומדים בו. נוכח דוחק זמנים זה ועל מנת להימנע מהצורך בנקיטת הליך של הקלה – על לוחות הזמנים הנגזרים מכך – ציינו מגישות הבקשה להיתר כי החליטו להקטין את מספר הקומות משלוש לשתיים, כך שגובה המבנה יהיה בהתאם להוראות התכנית.

4. על החלטה זו של הוועדה המקומית הגישו המשיבים ערר לוועדת הערר לתכנון ולבנייה במחוז תל אביב-יפו – היא המשיבה 5 שלפנינו (להלן: ועדת הערר). המשיבים טענו כי היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להתנגדויות הציבור וזאת בהתאם לאמור בסעיף 3.4.1(א) לתכנית (להלן: סעיף 3.4.1(א)), שלפיו היתר לשימוש ציבורי העלול להוות מטרד לדעת הוועדה המקומית, יינתן בכפוף לפרסום הבקשה להתנגדויות לפי המנגנון הקבוע בסעיף 149 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). ביום 17.9.2015 דחתה ועדת הערר את הערר על הסף. נקבע כי למשיבים לא קמה זכות לערור כנגד ההחלטה על מתן ההיתר וזאת לאחר שוועדת הערר קבעה כי אין ממש בטענות המשיבים בדבר סטייה מהתכנית; וכי אין ממש בטענת המשיבים כי היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, וזאת משום שמדובר במבנה העלול לגרום למטרד. ועדת הערר קבעה כי "מטרת חינוך של הקמת בית ספר היא מטרה מפורשת הקבועה בתכנית, הוועדה המקומית אישרה את השימוש המבוקש, במסגרת אישור הבקשה להיתר בנייה ואישור זה אינו מהווה סטייה מתוכנית. הועדה המקומית [...] לא הורתה, על פרסום [...] [להתנגדויות – ע' פ'] משמע סברה כי אין בשימוש המבוקש לבית ספר (שעה שהוא ממילא קיים במקום ומדובר בהרחבתו) משום מטרד". דא עקא, שוועדת הערר לא נדרשה לטענות המכוונות להפעלת שיקול דעתה של הוועדה המקומית לפי סעיף 3.4.1(א) הנ"ל, וקבעה כי "ככל שהעוררים מבקשים לתקוף חלק זה של החלטת הועדה המקומית הרי שהדרך לעשות כן אינה בערר ולעוררים אין זכות ערר בנקודה זו".

5. בהמשך הגישו המשיבים עתירה מינהלית המכוונת להחלטה זו כמו גם להחלטת הוועדה המקומית, ובצידה בקשה למתן צו ארעי ולמתן צו ביניים לעיכוב עבודות הבנייה (להלן: העתירה). ביום 18.10.2015 הורה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' רונן) על מתן צו ארעי במעמד צד אחד. צו זה בוטל בהחלטת בית המשפט (כב' סגן הנשיאה ד"ר ק' ורדי) מיום 2.11.2015 שבמסגרתה נדחתה גם בקשת המשיבים למתן צו ביניים עד להכרעה בעתירה. לאחר שעיין בטענות הצדדים קבע בית המשפט כי סיכויי העתירה הם "נמוכים ביותר" זאת משום שהבקשה להיתר תואמת את התכנית התקפה; ומשום שלא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטות ובשיקול הדעת המסור למוסדות התכנון, שקבעו כי לא קיימת סטייה מהוראות התכנית. עוד נקבע כי גם מאזן הנוחות אינו מצדיק מתן צו ביניים, שכן הנזק הנטען על ידי המשיבים הוא נזק ממוני בלבד הנובע בעיקרו מחסימת הנוף הנשקף מהדירות ומירידת ערכן עקב כך ומנגד ניצב האינטרס הציבורי הדחוף בהשלמת בניית בית הספר עובר לתחילת שנת הלימודים הבאה. ביום 17.11.2015 דחיתי את בקשת המשיבים למתן רשות לערער על החלטה זו, על יסוד מאזן הנוחות המטה את הכף לקידום עבודות הבנייה. ציינתי כי "ישנו אינטרס ציבורי ברור בהשלמת בניין בית הספר כדי לשפר את תנאי הלימוד השוררים בו" (בר"ם 7565/15 רטן נ' ועדת המשנה לתכנון ולבניה תל אביב, פסקה 5 (17.11.2015)).

6. אשר לעתירה גופה, ביום 2.2.2016 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת ג' רביד) את טענות המשיבים והורה על ביטול ההחלטה בדבר מתן ההיתר ועל ביטול היתר הבנייה שהוצא מכוח החלטה זו, וזאת על יסוד פגמים שהתגלו להשקפתו בהליך אישור הבקשה. עיקרו של פסק הדין התמקד בפגם הנטען שעניינו בשאלה אם היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות בהתאם לסעיף 3.4.1(א). בית המשפט דחה את פרשנות המערערות לסעיף 3.4.1(א), שלפיה מקום שבו מדובר בשימוש ציבורי "אשר מעצם טיבו ומהותו מתאים להיות בקרבת מגורים, יש לומר שהוא אינו מעלה חשש למטרד". חרף זאת נקבע כי בכל מקום "שבו על פי השימוש המבוקש בהיתר, קיים על פי שקול דעת הוועדה המקומית פוטנציאל סביר לקיומו של מטרד, שומה עליה להורות על פרסום הבקשה על פי החוק לצורך הגשת התנגדויות".

7. בית המשפט פסק כי במקרה שלפנינו היה על הוועדה המקומית לבחון אם השימוש המבוקש עלול באופן סביר להוות מטרד בשים לב לנסיבות המקרה ולמקרקעין האמורים ולמאפייניהם. בית המשפט ציין כי הסבריה של הוועדה המקומית מדוע לדעתה אין בשימוש המבוקש כדי להוות מטרד היו כלליים או עקרוניים; וכי הם מעלים חשש כי הוועדה המקומית כלל לא הפעילה שיקול דעת פרטני בהתאם לנסיבות המקרה דנן, שבמסגרתו היה על הוועדה המקומית לבחון את כלל השימושים השונים שהתבקשו, ובכללם הקמת כיתות הלימוד, מגרש הספורט והאודיטוריום, שלגביהם נטען כי הם ישמשו את הקהילה גם לאחר שעות הלימוד. בהקשר זה ציין בית המשפט כי על יסוד נתוני המקרה הפרטניים, "ניסיון החיים והשכל הישר" מובילים למסקנה שלפיה "לא זו בלבד שניתן לומר ש-'עלול' להיווצר מטרד, אלא שלטעמי סבירות היתכנותו היא גבוהה יחסית" זאת משום שהמבנה המבוקש כולל שימושים שהם "בעלי פוטנציאל מובהק להוות למטרד [כך במקור – ע' פ']", ובכלל זה אודיטוריום לכינוסים רבי משתתפים ומגרש ספורט, אשר יפעלו מעבר לשעות הפעילות של בית הספר. בית המשפט דחה גם את טענת המערערות שלפיה הבקשה להיתר מהווה אך הרחבה של בית ספר קיים המשרת תלמידים, שכן המקרקעין שבהם עתיד להיבנות מבנה בית הספר החדש שונים מאלה שעליהם ממוקם היום מבנה בית הספר עירוני י"ב. אשר להחלטת ועדת הערר, בית המשפט העיר כי זו שגתה בכך שהניחה כי הוועדה המקומית שקלה אם השימוש המבוקש עלול להוות מטרד; ובכך שסמכה החלטתה על העובדה שממילא קיים בית ספר בסמוך לדירות המשיבים. לבסוף, קבע בית המשפט כי יש לקבל את העתירה גם משיקולי צדק, שכן המשיבים הסכימו למחיקת העתירה הראשונה שהגישו מתוך הנחה כי תינתן להם הזדמנות להתנגד לבניית האגף החדש. על יסוד נימוקים אלה הורה בית המשפט על ביטול ההיתר וקבע כי על הוועדה המקומית לשוב ולבחון את הבקשה, לרבות את הצורך בפרסומה להתנגדויות הציבור.