עיריית חיפה נ' בתי זיקוק לנפט בע"מ ואח'

הנשיאה א' חיות:

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כב' השופט א' אליקים) מיום 11.8.2014 בעת"מ 29597-05-12‏ ובעת"מ 13245-06-12 אשר קיבל עתירות שהגישו המשיבות נגד החלטת המערערת (להלן: עיריית חיפה או העירייה) לחייב אותן בהיטלי סלילה ותיעול.

רקע הדברים

1. המשיבות מחזיקות במפעלים שנבנו על חטיבת קרקע שבבעלותה של המשיבה 1 (להלן: מתחם בז"ן). המשיבות 4-2 הן חברות בנות של המשיבה 1 וביחד עמה מחזיקות במפעלים המשתרעים על פני 1,694.7 דונם ובהם 980,588 מ"ר של מבנים ומתקנים (להלן יכונו המשיבות 4-1 ביחד: בז"ן). המשיבה 5 (להלן: חיפה כימיקלים) חוכרת מהמשיבה 1 חלקים במתחם בז"ן ומחזיקה בו מפעל ששטחו משתרע על פני 213.252 דונם הכולל מבנים ומתקנים בשטח של 116,487 מ"ר. סך כל השטח הבנוי במתחם בז"ן עומד, אפוא, על כ- 1.1 מיליון מ"ר. מתחם בז"ן שוכן באזור מפרץ חיפה והכניסה אליו היא משדרות ההסתדרות בעיר. למרות זאת, לא נכלל מתחם בז"ן עד סוף שנת 2005 בתחום השיפוט או במרחב התכנון של העיר חיפה. החרגה זו של מתחם בז"ן מתחום השיפוט וממרחב התכנון של חיפה נבעה מן הזיכיון ההיסטורי שניתן למשיבה 1 בשנות ה- 30 של המאה הקודמת מאת ממשלת המנדט, אשר החריג אותו משטחה של כל רשות מוניציפאלית ופטר אותה מתשלום מיסים והיטלים עירוניים. בשנת 2003 הסתיימה תקופת הזיכיון ובעקבות כך מינה שר הפנים וועדת חקירה שתגבש המלצות בנוגע לשיוכו המוניציפאלי של מתחם בז"ן. וועדה זו המליצה בפני שר הפנים לצרף את מתחם בז"ן לתחום השיפוט של עיריית חיפה ולנהלו באמצעות חברה עירונית בשליטת הרשויות המקומיות הגובלות בו (עיריית חיפה, עיריית נשר, עיריית קרית אתא ומועצה אזורית זבולון – ולהלן: הרשויות הגובלות). עוד המליצה הוועדה כי חברה זו תספק למתחם בז"ן את כל השירותים שרשות מקומית אמונה על אספקתם, ובכלל זה הקמה ותחזוקה של תשתיות. לבסוף המליצה הוועדה כי תשלומי החובה שייגבו מבעלי הנכסים במתחם בז"ן יועברו לקופת החברה וישמשו לכיסוי הוצאותיה, וככל שייוותרו בקופתה כספים הם יחולקו בין הרשויות הגובלות במתחם (ראו: עמ' 33-25 לדו"ח ועדת חקירה לגבולות שיפוט חיפה, קרית אתא, נשר והשטחים חסרי מעמד מוניציפאלי הכלואים ביניהם (ספטמבר, 2003) שהוגש כמוצג מע/7).

2. שר הפנים החליט לאמץ את המלצות הוועדה במלואן (ראו: מכתבו לראשי הרשויות הגובלות מיום 14.5.2004 שהוגש כמוצג מע/36) ובעקבות כך עתרו המשיבות 1 ו- 4 לבית משפט זה במטרה להביא לביטול החלטתו (בג"ץ 10650/04). בעוד העתירה תלויה ועומדת התקשרו הרשויות הגובלות ביום 30.5.2005 בהסכם הנוגע לניהולו של מחתם בז"ן והתואם את המתווה שעליו המליצה הוועדה (מע/38 – ולהלן: הסכם הרשויות). כך קובע ההסכם כי "אזור המתחם ינוהל כמשק כספי סגור" וכי עיריית חיפה תגבה את כל תשלומי החובה שניתן לגבות מבעלי הנכסים במתחם בז"ן ותעביר אותם לחשבון נאמנות (סעיפים 5.1, 5.2 ו- 5.5 להסכם). עוד קובע ההסכם כי הכספים שיופקדו בחשבון הנאמנות ישמשו בראש וראשונה לכיסוי הוצאותיה של החברה המנהלת של המתחם ואילו היתרה תתחלק בין הרשויות הגובלות (סעיף 3 להסכם). כשנה לאחר חתימת הסכם הרשויות, ביום 23.8.2006, נחתם הסכם בין המשיבות 1 ו- 4 לרשויות הגובלות בנוגע לאופן ניהולו של מתחם בז"ן אליו הצטרפו גם יתר המשיבות (מע/9 – להלן:הסכם הניהול). בהסכם זה נקבע כי תוקם חברה לניהול המתחם שתפקידה יהיה "לתכנן, לפתח, לבצע ולספק ... שירותים מוניציפליים לאזור המתחם" (סעיף 12(3) להסכם). עוד נקבע בהסכם הניהול כי "הפעלתם של חוקי העזר החלים בתחום השיפוט של עיריית חיפה, על אזור המתחם ומפעלי המתחם תתבצע באופן שוויוני וזהה להפעלתם באזורים אחרים של תחום השיפוט של עיריית חיפה" (סעיף 19) וכי "כל תשלומי החובה הנגבים דרך כלל ע"י רשות מקומית" יועברו לחשבון נאמנות וישמשו למימון הוצאותיה של החברה המנהלת (סעיפים 13 ו- 28 להסכם). הסכם הניהול אושר על ידי שר הפנים ביום 6.4.2008. בעקבות אישור הסכם הניהול על ידי שר הפנים עתרו המשיבות 1 ו- 4 למחיקה בהסכמה של העתירה שהגישו נגד החלטתו של שר הפנים לאמץ את מסקנות וועדת החקירה.

3. כחצי שנה לפני חתימת הסכם הניהול, ביום 29.12.2005, צורף מתחם בז"ן לתחום השיפוט של עיריית חיפה (ראו: אכרזת חיפה (שינוי תחום העיריה) (תיקון מס' 2), התשס"ו-2005, ק"ת 6448 בעמ' 260) וביום 5.5.2010 צורף מתחם בז"ן למרחב התכנון של העיר חיפה (ראו: צו התכנון והבניה (חיפה), התש"ע-2010, ק"ת 6890 בעמ' 1072). בחודש יוני 2006, דהיינו, לאחר צירופו של מתחם בז"ן לתחום השיפוט של עיריית חיפה אך בטרם צורף למרחב התכנון של העיר, החלה עיריית חיפה לבצע עבודות לתיקון ולשדרוג התשתיות בשדרות ההסתדרות (להלן: עבודות השדרוג).

           עבודות השדרוג הסתיימו בחודש נובמבר 2008 וביום 29.12.2011, דרשה העירייה מהמשיבות לשלם לה היטלי סלילה בסך 203,417,002 ש"ח והיטלי תיעול בסך 51,454,392 ש"ח (להלן: דרישות התשלום) בקשר עם אותן עבודות. ביום 6.11.2012, כשנה לאחר הוצאת דרישות התשלום, קבע מנהל מחלקת הניקוז בעיריית חיפה כי מתחם בז"ן נכלל באחד מאזורי האיסוף של העירייה ("אזור איסוף מפרץ").למען שלמות התמונה יצוין כי תחילה דרשה העירייה מהמשיבות תשלום גם בגין היטל הנחת צינורות, אך מדרישתה זו חזרה בה בשלב מאוחר יותר.

4. המשיבות עתרו נגד חיובן בהיטלי סלילה ותיעול לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה בטענה שהחוקים שמכוחם חייבה אותן העירייה בהיטלים אלו (חוק עזר לחיפה (סלילת רחובות), התשמ"ב-1982 (ולהלן: חוק הסלילה הישן) וחוק עזר לחיפה (תיעול), התשמ"ג-1983 (ולהלן: חוק התיעול)) חלים רק על מרחב התכנון של העיר חיפה וכי מתחם בז"ן לא נכלל במרחב זה במועד ביצוע עבודות השדרוג. על כן, לטענת המשיבות, העירייה לא הייתה מוסמכת לדרוש מהן תשלום עבור היטלי סלילה ותיעול בגין עבודות השדרוג. עוד טענו המשיבות כי העירייה אינה מוסמכת לגבות היטלי תיעול בגין נכסים שאינם נכללים באחד מאזורי האיסוף שלה ומשנקבע כי מתחם  בז"ן נכלל באזור איסוף מפרץ רק בשנת 2012, לא הייתה העירייה רשאית לדרוש מן המשיבות היטל תיעול המתייחס לתקופה שלפני מועד זה. כן טענו המשיבות כי דרישות העירייה לתשלום היטל תיעול אינן מפרטות את העבודות המהוות עילה לחיוב ואף מטעם זה יש להצהיר על בטלותן.