נשר - מפעלי מלט ישראליים בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה

השופט מ' מזוז:

1. בעתירה זו מבקשת העותרת, נשר - מפעלי מלט ישראליים בע"מ (להלן: העותרת או נשר) כי יינתן צו-על-תנאי המורה למשיב, המשרד להגנת הסביבה (להלן: המשרד או המשרד להגנת הסביבה) ליתן טעם מדוע לא יינתן לעותרת אישור לייבא לישראל אפר פחם לצורכי ייצור מלט במפעליה. לטענת העותרת, אפר הפחם הנוצר בישראל (כתוצר נלווה של פעילות תחנות הכוח הפחמיות) אינו מספיק לצרכי תעשיית המלט והבטון בישראל ונדרש יבוא.

           יצוין כי העתירה במקורה הוגשה נגד העיכוב בקבלת החלטה בבקשתה, כמו גם נגד הסירוב ליתן לעותרת היתר זמני ליבוא אפר פחם עד לגיבוש עמדה סופית על ידי המשרד. ואולם ביום 22.5.2018, לאחר השלמת תהליכי בדיקה והערכה, התקבלה החלטתו של השר להגנת הסביבה (להלן: השר) בדבר הותרתה על כנה של הרגולציה האוסרת יבוא אפר פחם לישראל.

2. בתגובה המקדמית ובהודעות עדכון מטעם המשרד להגנת הסביבה פורטו ההליכים שננקטו עובר לקבלת החלטת השר וכן נימוקי ההחלטה. בתמצית, הוסבר כי אפר פחם הוא תוצר לוואי של הפקת חשמל בתחנות כוח המופעלות בפחם. אפר הפחם מכיל מתכות כבדות ויסודות רדיואקטיביים (טבעיים) בריכוז מוגבר ביחס לאלה שבפחם עצמו, וכי אפר הפחם המופק בתחנות הכוח הפחמיות בישראל מנוצל כולו, בעיקר בייצור מלט ובטון. על רקע הגידול בדרישה לאפר פחם וצמצום החומר המיוצר בישראל נדרש המשרד להגנת הסביבה בשנים האחרונות לסוגיה של הסדרת השימוש בפחם הנוצר בישראל (שהייתה מושא העתירות בבג"ץ 2048/15 ובג"ץ 2875/15 שהסתיימו בהסדר מוסכם). לצד זאת נדרש המשרד גם לסוגיה של יבוא אפר פחם לישראל. במסגרת זו החל תהליך של בחינה מקצועית של הנושא בהשתתפות גורמי הממשלה השונים ובהשתתפות מומחים חיצוניים, כאשר אל מול יתרונות כלכליים מסוימים בשימוש באפר פחם נדרשה בחינה של ההשלכות על בריאות הציבור של החשיפה לקרינה, בהיות אפר הפחם מכיל כאמור חומרים רדיואקטיביים ומתכות כבדות. בענין זה התגלעו חילוקי דעות בין גורמי המקצוע במשרד להגנת הסביבה לבין הגורמים להם ענין כלכלי בשימוש באפר פחם.

3. ביום 10.11.2016 הורה השר להגנת הסביבה לדרג המקצועי במשרדו לגבש עמדה מקצועית בסוגיה האמורה. ביום 5.2.2017 הוצג לשר מסמך שגובש על ידי הדרג המקצועי במשרד, בו צוין בין היתר כי קיימים פערי ידע אשר מונעים קבלת החלטה חד משמעית בסוגיה, ולפיכך הומלץ להמשיך לעת עתה במדיניות הנוכחית האוסרת יבוא אפר פחם, ובמקביל לערוך בדיקות מקצועיות נוספות: האחת, הערכהסביבתית-בריאותית לגבי השלכות הקרינה המייננת על איכות הסביבה ובריאות הציבור; והשניה, הערכה כלכלית באשר לעלות-תועלת המשקית משימוש באפר פחם בבניה ובתשתיות כתחליף לחומרים אחרים. לענין זה הודגש כי יש להבחין בין הסדרת השימוש באפר פחם הנוצר בישראל, המהווה בעיה נתונה שיש ליתן לה פתרון בכל מקרה, לבין יבוא מחו"ל של אפר פחם נוסף.

4. השר אימץ המלצה זו והנחה לבצע את הבדיקות האמורות. בהמשך דווח, כי בענין ההערכה הסביבתית-בריאותית גובש צוות מקצועי המוביל את התהליך ואשר קבע את המתודולוגיה המקצועית לביצוע ההערכה, וכי באשר לשאלת הערכת החשיפה לקרינה המייננת, מתקיימת בדיקה במרכז למחקר גרעיני שורק. ובאשר להערכה הכלכלית, נבחרה במכרז חברת "פארטו", בהובלת פרופ' דורון לביא (להלן: חב' פארטו), אשר תערוך את ההערכה. בהודעת עדכון נוספת מיום 5.2.2018 דווח כי חב' פארטו הגישה למשרד להגנת הסביבה מסמך מפורט אשר הועלה לאתר המשרד להערות מכל גורם מעוניין (משרדי ממשלה, התעשייה, האקדמיה, ארגונים לא-ממשלתיים והציבור הרחב), וכי בעקבות הערות שהתקבלו מגורמים שונים בוצעו עדכונים ותיקונים במסמך. בשלב זה הועברו למשרד להגנת הסביבה גם עמדות מטעם משרד האנרגיה, משרד הכלכלה ומשרד הבריאות, עליהן אעמוד בהמשך.

5. לאחר השלמת הבדיקות וההערכות כאמור גיבש הדרג המקצועי במשרד להגנת הסביבה את המלצתו לשר אשר בוטאה במסמך מאת הסמנכ"לית לתכנון מדיניות ואסטרטגיה. במסמך זה צוין בין היתר כי העיקרון המנחה בתהליך הבדיקה וקבלת ההחלטות הוא "עקרון הזהירות המונעת", לפיו יש לנקוט גישה של צמצום החשיפה לסיכונים פוטנציאלים כאשר קיימת אי ודאות לגבי היקף הסיכון. בסוגיה דנן נמצא בהערכות פער קטן, בטווח שגיאה, בהיבט של עלות תועלת, שמשמעותו שאין הצדקה מובהקת ליבוא פחם על רקע הסיכונים הסביבתיים-בריאותיים הכרוכים בכך. הודגש כי יש שוני מהותי בין אפר פחם שנוצר בישראל, אשר לגביו יש לממשלה אחריות לטפל בו באופן הפוגע במידה המינימלית בציבור, לבין יבוא אפר פחם, לגביו האחריות המוטלת על המדינה היא למנוע סיכון נוסף, לא הכרחי, לציבור. לענייננו הומלץ "בשורה תחתונה" שלא להתיר יבוא אפר פחם לישראל. לצד זאת הודגש כי "יהיה צורך מעת לעת לשקול מחדש עמדה זו ככל שיימצאו נתונים תומכים חדשים להצדקת אישור ייבוא".

6. הנושא הובא אפוא להכרעתו של השר להגנת הסביבה, אשר ביום 22.5.2018 החליט לאמץ את המלצת הדרג המקצועי, היינו - כי בשלב זה לא תשונה הרגולציה ובכלל זה לא יותר יבוא של אפר פחם לישראל, וכי עמדה זו תשוב ותבחן מעת לעת ככל שיימצאו נתונים חדשים רלבנטיים.

7. בהודעה מעדכנת מיום 19.6.2018 עדכנה המדינה אודות החלטתו האמורה של השר להגנת הסביבה. נוכח האמור ביקשה המדינה לדחות את העתירה מהטעם כי רק במקרים חריגים וקיצוניים יתערב בית המשפט בהחלטת רשות מינהלית בדבר קביעת מדיניות ציבורית-משקית, ובמיוחד כאשר מדובר בהחלטה מקצועית הנסמכת על מומחיותם של גורמי המקצוע ברשות. נטען כי נוכח הממצאים הקיימים, ההחלטה היא מהלך אחראי ומאוזן אשר לא סוגר את הדלת בפני אפשרות של שינוי עתידי, ככל שיימצא צידוק לכך.