השופט ע' פוגלמן:
הוועדה הציבורית לבדיקת האירוע הימי מיום 31 מאי 2010 (להלן: וועדת טירקל) מורכבת מגברים בלבד. העותרות, עמותות האמונות על קידום זכויות נשים בישראל, טענו לפנינו כי הליכי המינוי לוועדה והרכבה הנוכחי - לאחר שמספר חבריה הורחב משלושה לחמישה - עומדים בניגוד להוראותיו של חוק שיווי זכויות האישה, תשי"א-1951 (להלן: חוק שיווי זכויות האישה או החוק) ועל רקע זה הן ביקשו להורות על מינוין של נשים כחברות בוועדה. לאחר שניתן צו על תנאי בעתירה בהחלטת השופט א' גרוניס מיום 5.8.2010, ולאחר התייעצות שקיימנו בעקבות דיון שנערך בפנינו ביום 11.8.2010, המלצנו למשיבים לשוב ולשקול את עמדתם שלפיה אין מקום למנות, בשלב זה, נשים כחברות בוועדת טירקל. ואולם, בתגובה משלימה שהוגשה לנו לאחר הדיון, הובהר כי המשיבים איתנים בעמדתם זו. לאחר כל אלה ניתן על-ידינו ביום 12.8.2010 צו מוחלט המורה לממשלה לדון, לא יאוחר מיום 29.8.2010, בצירוף של אישה אחת לפחות שאותה תמצא הממשלה ראויה לכך, כחברה נוספת בוועדת טירקל. בצד האמור הובהר, כי אם עד למועד זה יוצע המינוי לחמש נשים שהתפקיד לא הוצע להן עד כה וכולן לא יסכימו לקבלו - תצא הממשלה בכך ידי חובתה לפי חוק שיווי זכויות האישה, והצו המוחלט שניתן על-ידינו יבוטל. עוד הבהרנו, כי אין אנו מורים על עיכוב דיוני הוועדה. מפאת קוצר הזמן, ניתנה החלטתנו ללא נימוקים ואלה יובאו עתה בהרחבה.
הרקע העובדתי לעתירה
1. אור ליום 31.5.2010 קרב לחופיה של ישראל משט של אוניות שמטרתו היתה, לטענת מארגניו, להעביר לרצועת עזה סיוע הומניטארי. זאת, תוך פריצת הסגר הימי שהטילה מדינת ישראל על רצועת עזה, אשר נועד, כפי שהצהירה המדינה, למנוע החדרת נשק ואמצעי לחימה לארגון "חמאס" השולט ברצועה. כמתואר בפסק דינו של בית משפט זה בבג"צ 4169/10 כהן נ' שר הביטחון (לא פורסם, 2.6.2010), במסגרת פעולה לעצירת המשט, הונחתו חיילי צה"ל על סיפונה של ה"מרמרה", אחת האוניות שהשתתפו במשט, והגדולה שבהן. החיילים שהונחתו על הספינה נתקלו בתגובה אלימה מצד משתתפי המשט. הם הותקפו בסכינים, באלות ובמוטות ברזל, ואחד מהם הושלך מסיפונה של ה"מרמרה". החיילים נאלצו להגיב כדי להגן על חייהם, ובניגוד למצופה ולדאבון הלב, הובילה הפעולה לאבידות בנפש ובגוף: תשעה מבין משתתפי המשט מצאו את מותם, וחיילים ומשתתפים אחרים במשט נפצעו. בסופו של דבר, מנע צה"ל את המשך תנועת האוניות שהשתתפו במשט לעבר הרצועה, והנוסעים שהיו עליהן נעצרו, ובהמשך הוחזרו למדינותיהם.
2. על פעולה זו נתמחה ביקורת, בין היתר, על-ידי מדינות וגופים בינלאומיים, ולאחריה, החליטה הממשלה על בדיקת האירוע, בדגש על "טענות הקשורות למישור הבינלאומי". בהתאם, מינתה הממשלה בהחלטה מס' 1796 מיום 14.6.2010 (להלן: החלטה 1796) וועדה ציבורית בלתי תלויה, בראשותו של שופט בית המשפט העליון בדימוס, יעקב טירקל. בהחלטה צוין, כי מלבד השופט טירקל, יהיו חברים בוועדה פרופ' שבתאי רוזן, מומחה למשפט בינלאומי, והאלוף (במיל') עמוס חורב. עוד צוין, כי נוכח נסיבותיו החריגות של האירוע, ימונו שני מומחים זרים שישמשו כמשקיפים, וייטלו חלק בדיונים ובהתייעצויות שתערוך הוועדה, מבלי שתינתן להם זכות הצבעה. המשקיפים שמונו הם הלורד דיוויד טרימבל, חתן פרס נובל לשלום ומי ששימש, במשך שנים רבות, כחבר הפרלמנט הבריטי; ומר קן ווטקין, אשר שימש בעבר כפרקליט הצבאי הראשי של קנדה, וכיועץ משפטי של הצי הקנדי. על הוועדה הוטל לבחון היבטים שונים של הפעולה שננקטה למניעת הפרתו של הסגר הימי, כמפורט בסעיפים 4 ו-5 להחלטה 1796.
3. ביום 21.6.2010 פנתה העותרת 1 למשיבים 1 ו-3, במכתב, שבו טענה, בין היתר, כי על וועדת טירקל חל ההסדר הקבוע בסעיף 6ג1(ב) לחוק שיווי זכויות האישה, ומשכך, היה על הוועדה לכלול נשים בין חבריה. במענה לפניה זו, נשלח לעותרת 1 ביום 4.7.2010 מכתב מאת עו"ד שלומית ברנע-פרגו, היועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה, שבו נכתב כך:
"ערב קבלת החלטת הממשלה בדבר מינוי הוועדה הציבורית הבלתי תלויה לבדיקת האירוע הימי מיום 31.5.2010, עמדה לעיני ראש הממשלה ומקבלי ההחלטות הדרישה המופיעה בחוק, ואכן נעשה מאמץ למנות נשים לוועדה. בהתאם לכך, נעשתה פניה לשלוש משפטניות ידועות שם בתחום הבינלאומי, אולם המשפטניות שפנו אליהן סירבו לבקשה, כל אחת מטעמיה האישיים. עיון בנושאים שהוועדה מוסמכת לדון בהם מעלה כי יש צורך שלחבריה יהיה ידע נרחב בתחום המשפט הבינלאומי, בתחום המדיני ובתחום הצבאי. לפיכך, מונו לוועדה שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב טירקל, פרופ' שבתאי רוזן, מומחה בעל שם עולמי למשפט בינלאומי וחתן פרס ישראל למשפט, והאלוף (מיל.) עמוס חורב, מומחה צבאי בעל רקע בטחוני וציבורי עשיר. כמו כן, מונו לוועדה שני משקיפים זרים (...) לאור האמור, נקבע כי בנסיבות העניין, משלא נמצאו נשים שיש להן מומחיות בנושאים הנזכרים אשר נתנו את הסכמתן לשמש כחברות בוועדה, קיים קושי של ממש לתת ייצוג הולם כנדרש בוועדה האמורה".
4. על יסוד החלטת ממשלה נוספת מיום 4.7.2010, חתם שר המשפטים ביום 5.7.2010, בהתאם לסעיף 8א (א) לחוק הממשלה, התשס"א-2001 (להלן: חוק הממשלה) על כתב הסמכה המקנה לועדת טירקל סמכויות לפי סעיפים 11-9 ו-27(ב) לחוק וועדות חקירה, התשכ"ט-1968 (להלן: חוק וועדות חקירה). זאת, בכפוף למגבלות שנקבעו בסעיף 6(ג) להחלטה 1796, שעניינן מתכונת איסוף המידע על-ידי הוועדה מאנשי צבא וכוחות הביטחון. לאחר מספר פגישות עבודה שקיימה הוועדה, ביקש העומד בראשה להרחיבה. על רקע הפרסומים בדבר הרחבת הוועדה, פנתה העותרת 1 בשנית למשרד ראש הממשלה ובמכתבה מיום 14.7.2010 הדגישה, בין היתר, כי לעמדתה, נוכח הרחבת הרכבה של הוועדה, יש לשוב ולפעול למינוי חברות בה, כמצוות המחוקק. במענה לפנייה זו, השיבה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה ביום 22.7.2010, כי ביום 25.7.2010 עתידה הממשלה לדון בהצעה למנות לוועדת טירקל שני חברים נוספים: פרופ' מיגל דויטש ומר ראובן מרחב. בהתייחס לטענותיה של העותרת 1 בעניין הצורך למנות נשים לוועדה צוין:
"עובר לגיבוש ההצעה, נבחנו המועמדים המוצעים וכן נבחן מינוין של נשים לוועדה. לאחר בחינת מכלול הנסיבות, לרבות המאמצים שנעשו על-ידי יו"ר הוועדה, כבוד השופט (בדימוס) מר יעקב טירקל, לאתר מועמדות לכהן כחברות בוועדה, עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי אין מניעה משפטית לאישור המינויים המוצעים".
5. תיאור מפורט יותר של המאמצים שנעשו על מנת לאתר מועמדות נשים לכהונה בוועדה מצוי במכתביו של מרכז הוועדה, מר הושע גוטליב, אל היועץ המשפטי לממשלה מיום 14.7.2010 ומיום 19.7.2010. במכתב מיום 14.7.2010 צוין, כי במשך תקופה של כשבועיים ימים לפחות, מאז נתקבלה ההחלטה העקרונית בדבר הצורך להגדיל את מספרם של חברי הוועדה, הושקע מאמץ רב לסייע לשר המשפטים באיתור חברים נוספים, אולם למרבה הצער מספר מועמדים בעלי שיעור קומה נפסלו בשל חשש לדעה קדומה. בהתייחס לטענה שלפיה בהיעדרה של חברה-אישה מהרכב הוועדה קיים טעם לפגם, ציין מרכז הוועדה, כי במסגרת ניסיונות האיתור של חברי ועדה נוספים, שוחח יו"ר הוועדה מספר פעמים עם פרופסור למשפטים המתמחה במשפט בינלאומי, אולם היא עמדה בסירובה להצטרף לשורות הוועדה. יו"ר הוועדה אף שוחח עם פרופסור אמריטוס, מומחית למשפט בינלאומי, אשר סירבה אף היא להצטרף לוועדה. בנוסף, מרכז הוועדה נפגש בארצות הברית עם פרופסור ישראלית, מומחית לדיני לחימה, אולם גם בחזית זו - נתקל בסירוב. בהמשך צוין, כי גם לאחר שיו"ר הוועדה העביר לשר המשפטים את המלצתו בדבר שני המועמדים החדשים, הוא שב ובחן שבע מועמדות פוטנציאליות נוספות, אולם לא מצא מביניהן מועמדת מתאימה.
6. במכתב מיום 19.7.2010, שב וסקר מרכז הוועדה את הפניות למועמדות שאליהן התייחסנו לעיל, ובנוסף הוא ציין, כי יו"ר הוועדה הציע מועמדת נוספת - אשת צבא לשעבר - אשר נפסלה על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, שסבר כי תפקידה הצבאי מעמיד אותה במצב של ניגוד עניינים. בהמשך צוין, כי רק לאחר סירובן של המועמדות שלעיל - שהפניות אליהן לא נעשו מטעמים מגדריים אלא על רקע כישוריהן - בחן יו"ר הוועדה מספר מועמדים ומועמדות נוספים שהוצעו לו, אולם סבר שאינם מתאימים לשמש כחברים בוועדה. במכתב הוסבר, כי לאחר שיו"ר הוועדה נואש מלמצוא מומחה לדין הבינלאומי, הוא פנה לפרופ' מיגל דויטש, המתמחה בתחום המשפט הפרטי. עוד צוין, כי כישוריו וסגולותיו האישיות של פרופ' דויטש כמי ששימש מרכז הוועדה להכנת הקודקס האזרחי בראשותו של הנשיא (בדימוס) אהרון ברק, ו"כחבר בוועדה להכנת חוק ירושה בראשותו של השופט י' טירקל, לרבות ההיכרות האישית איתו, מעמידים אותו כמועמד ראשון במעלה שיוכל לתרום תרומה ייחודית לעבודת הוועדה". גם בשלב זה, כך צוין, לא אמר יו"ר הועדה נואש בכל הנוגע לניסיונות לאתר מועמדת נוספת, אולם משעלתה על הפרק מועמדותו של מר ראובן מרחב, הוא סבר כי ניסיונו המקצועי המגוון והעשיר הופכים אותו למועמד אשר יוכל להרים תרומה ייחודית לעבודת הוועדה. בהמשך לכך - ולאחר שיו"ר הוועדה העביר את רשימת השמות של המועמדים המומלצים כחברים נוספים בוועדה לשר המשפטים - הוצגו ליו"ר הוועדה על-ידי עוזרו של היועץ המשפטי לממשלה שמותיהן של עשר מועמדות נוספות "שנשאו/נושאות בתפקיד בכיר בשירות הציבורי או שהינן מהאקדמיה ומובילות בתחומי מחקרן", אולם יו"ר הוועדה "לא מצא מביניהן מי שתרומתה לוועדה עולה כדי תרומתם של פרופ' דויטש או מר מרחב". בהמשך, נבחנה אפשרות צירופה של מועמדת מתאימה, אולם בבדיקה נוספת נמצא כי מועמדת זו "הביעה עמדה באופן דומה לזו שהובעה על-ידי מספר רב של מועמדים, שכבר נפסלו על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה". את מאמציה של הוועדה והעומד בראשה לאתר מועמדות לכהונה בוועדה על רקע הוראותיו של חוק שיווי זכויות האישה, סיכם מרכז הוועדה כך:
"בנסיבות המתוארות נראה איפוא שהמאמצים הכנים שהושקעו באיתורן של המועמדות, אף שלא חוק שיווי זכויות האישה עמד בבסיס הפניות אליהן, אלא מומחיותן והתאמתן לשמש כחברות בוועדה, עולה כדי החובה האקטיבית של הרשות לפעול לאיתורן של נשים מתאימות לשמש כחברות בוועדה. למעלה מן הצורך יוער, כי לשון החוק בענייננו, מחילה מבחן גמיש לפיו יינתן הביטוי ההולם 'בנסיבות העניין' (סעיף 6ג1(ב) לחוק שיווי זכויות האישה), ולא בכדי. ברי, שכוונת המחוקק אינה החלת קריטריון דווקני, לפיו ימונו נשים לוועדה ציבורית, תוך התעלמות מכל שיקול אחר. דומה כי נסיבות ענייננו, בו עשה יו"ר הוועדה מאמצים בלתי פוסקים לצרף נשים לוועדה - ולמגינת ליבו לא עלה הדבר בידו - הן 'נסיבות העניין' שבהן יש להעדיף אינטרסים ציבוריים אחרים. ויודגש, הפסיקה העוסקת בקידום הייצוג ההולם לנשים ובפרט זה המתואר בסעיף 6ג1, אינה עוסקת במקרים בהם פנה הגוף הממנה למועמדות אשר סירבו לקחת חלק בהרכב הוועדה. לא כן פני הדברים בענייננו".
7. לאחר כל אלה, אישרה הממשלה, בהחלטה מס' 2134 מיום 25.7.2010 (להלן: החלטה 2134) את מינוים של מר ראובן מרחב ופרופ' מיגל דויטש כחברים נוספים בוועדה. יצוין, ולעניין זה נידרש עוד בהמשך, כי בסופה של החלטה 2134 - היא ההחלטה בעניין הרחבת הרכב הוועדה - נאמר כי "הממשלה רושמת לפניה את ההצעה האומרת שאם נדרש להרחיב את הפורום האמור ניתן יהיה לבוא עם הצעה נוספת". ועדת טירקל החלה זה מכבר במלאכתה. ביום 9.8.2010 העיד בפניה הוועדה ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו; ביום 10.8.2010 העיד בפניה שר הביטחון, מר אהוד ברק; וביום 11.8.2010 העיד בפניה הרמטכ"ל, רב-אלוף גבי אשכנזי. בהמשך צפויים להעיד בפניה עדים נוספים.
טענות העותרים
8. בלב העתירה שלפנינו ניצבת הטענה שלפיה סעיף 6ג1(ב) לחוק שיווי זכויות האישה חל על וועדת טירקל, שהיא וועדה ציבורית כהגדרתו של מונח זה בחוק, וכי היעדרן של נשים מהרכב הוועדה מצביע על מסקנה אחת ואין בלתה, והיא שהמשיבים לא פעלו בהתאם להוראות החוק. בגדרי העתירה נטען, כי הפניה הראשונית לשלוש משפטניות בלבד אינה עולה כדי מילוי אחר הוראות החוק, אולם הטענה העיקרית - שבה יתמקד הדיון שלפנינו - היא כי ההחלטה להרחיב את הרכב הוועדה, בד בבד עם הרחבת סמכויותיה ותחומי ההתמחות של חבריה - דבר הנלמד מזהות חבריה החדשים, חייבה את המשיבים לשוב ולפעול לאיתור ומינוי נשים מתאימות לכהונה בוועדה, ואת חובתם זו הם לא מילאו. בהקשר זה נטען, כי בשלב השני, עמד לרשותם של המשיבים פרק זמן סביר - כשלושה שבועות - שבמהלכו ניתן היה, על נקל, לאתר חברה לוועדה. עוד נטען, כי הרחבתם האמורה של תחומי המומחיות שהוגדרו כתנאי לחברות בוועדה הגדילה את המאגר הפוטנציאלי של נשים שהיו יכולות לשמש כחברות בוועדה, וספק אם לאחריה נעשו מאמצים נוספים על מנת לאתר מועמדות מתאימות. העותרות מדגישות, כי במסגרת מאמצי האיתור של מועמדת הולמת היו יכולים המשיבים לפנות לרשות לקידום מעמד האישה אשר היתה יכול לסייע בידם בעניין זה. אלא, שלא כך נהגו המשיבים, וגם לאחר שהרשות פנתה אליהם באופן עצמאי בעניין זה - הם סירבו להצעות הסיוע שלה. מכל מקום, העותרות מדגישות כי הנטל להוכחת התקיימותן של נסיבות שלא אפשרו עמידה בדרישות החוק מוטל על המשיבים, ובמקרה שלפנינו, נטל זה לא הורם.
העותרות הדגישו בפנינו, כי התעלמותם של המשיבים מדרישותיו של חוק שיווי זכויות האישה איננה חד-פעמית, אלא עקבית ומתמשכת, וכי התעלמות זו הופכת, הלכה למעשה, את הוראות החוק לאות מתה. התעלמות זו נלמדת, לגישתן של העותרות, הן מבחינה של הרכבי וועדות וצוותים שהחוק חל עליהם אשר לוקים בתת-ייצוג של נשים; הן מכך שבניגוד להוראותיו של חוק שיווי זכויות האישה, המשיבים אינם עומדים בחובת הדיווח לרשות לקידום מעמד האישה על אודות מינוים של ועדות ציבוריות או צוותים שהחוק חל עליהם; הן מכך שבניגוד לפסיקתו של בית משפט זה בבג"צ 2475/09 עמותת "איתך" נ' שר הפנים (לא פורסם, 21.1.2010) (להלן: בג"צ עמותת "איתך" הראשון) ובפסקי דין נוספים, נמנעו המשיבים מלפעול לגיבושו של נוהל מסודר, שיביא ליישומם של עקרונות הייצוג ההולם שנקבעו בחוק שיווי זכויות האישה. העותרות סבורות, כי הפרתו של חוק שיווי זכויות האישה חמורה מהפרתן של חובות חקוקות אחרות, נוכח מעמדו המיוחד של חוק זה בפסיקה; וכי התעלמותם של המשיבים מהוראותיו אף עומדת בניגוד לחובה הכללית המוטלת על הרשויות לנהוג בשוויון. על רקע נתונים אלה, כמו על רקע נסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפנינו, טענו העותרות בדיון בעל-פה, כי אין להסתפק באמירות צופות פני עתיד מצידם של המשיבים, וכי תרופתם היחידה של הפגמים שנפלו באיושה של וועדת טירקל היא מתן ייצוג הולם לנשים בהרכבה של וועדה זו.
עמדת המשיבים
9. המשיבים סבורים כי אין מקום לכך שבית משפט זה יידרש לעתירה הקונקרטית משום שהיא הוגשה לאחר שהמעשה המינהלי - הרחבת הרכב הוועדה בשני חברים נוספים - הפך למעשה עשוי. בהקשר זה נטען, כי עמדתם של המשיבים באשר לבחירתם של חברי וועדה נוספים היתה ידועה לעותרות כבר ביום 22.7.2010 - שלושה ימים עובר לקבלתה של החלטה 2134; וזה היה, אפוא, המועד הראוי לליבון השאלה שבמחלוקת. המשיבים סבורים כי אין לדון בשאלה זו עתה, לאחר שחברי הוועדה הנוספים כבר נבחרו והוועדה כבר החלה בעבודתה. לגופו של עניין, המשיבים אינם חולקים על כך שהוראת סעיף 6ג1(ב) לחוק שיווי זכויות האישה חלה על המקרה שלפנינו, אולם לטענתם, החובה המוטלת עליהם מכוחו של סעיף זה היא לפעול בשקידה ראויה וסבירה לאיתורה של אישה - וכך אכן עשו. יצוין, כי במענה לשאלות שהפנינו לבאת-כוח המשיבים במהלך הדיון בעל-פה, הובהר לנו, כי עובר לקבלת החלטת הממשלה בעניין הרחבתה של הוועדה, לא הונחה בפני הממשלה רשימה של מועמדות פוטנציאליות לחברות בוועדה, אלא רק חוות דעת משפטית שבה נקבע כי אין מניעה להביא לאישור את שאלת מינויים של פרופ' דויטש ומר מרחב. עוד הובהר בדיון בעל-פה ובתגובה משלימה שהוגשה לאחריו, כי החובה לדווח לרשות לקידום מעמד האישה קמה מיד לאחר המינוי, ועובר לתחילת עבודתה של הוועדה הרלוונטית, ובנקודת זמן זו הרשות כבר יודעה באשר למתרחש.
10. בהמשך לדברים אלה, הבהירה באת-כוח המשיבים, כי לעמדתו של יו"ר הוועדה, הגדלה נוספת של הוועדה תצריך מינוי של שתי חברות נוספות לכל הפחות, על מנת שמספר חבריה הכולל של הוועדה יוותר אי-זוגי. משמעות הדבר היא, כי בדיוניה של הוועדה ייטלו חלק פעיל תשעה אנשים (שבעה חברים ושני משקיפים) ובכך יש, לשיטתו של יו"ר הוועדה, כדי לפגוע באופן ממשי ביעילות תפקודה. בנוסף, פערי המידע בין חברי הוועדה שכבר מונו לבין החברות שיכול ויצטרפו - ובכלל זה, פערי המידע הנובעים מכך שהעדויות העיקריות כבר נשמעו ומכך שחברי הוועדה קראו ולמדו חומרים שונים ודנו בהם - יביאו אף הם לעיכוב בעבודת הוועדה, והשלמתם תגזול מן הוועדה ומחבריה זמן רב. עוד נטען בהקשר זה, כי הגדלת מספר חברי הוועדה לתשעה אינה עולה בקנה אחד עם גודלן המרבי של וועדות דומות שהוקמו בעבר או עם הוראת סעיף 3 לחוק וועדות חקירה. סעיף זה, כך הוטעם, איננו חל במישרין בענייננו משום שוועדת טירקל היא וועדת בדיקה ממשלתית ואינה באה בגדר הסעיף, אולם יש בו כדי להוות אינדיקציה לגודלה הראוי של וועדת חקירה בשים לב, בין היתר, לשיקול של יעילות דיונית. לבסוף נטען, כי נוכח הקמתה של וועדת בדיקה בינלאומית של האו"ם לבדיקת אירועי המשט, יש משנה חשיבות לליבונן המהיר והיעיל של הטענות שהועלו בפני הוועדה, דבר שלא יתאפשר ככל שיצורפו לוועדה, בשלב שבו מצויים אנו עתה, חברים נוספים.