השופט א' רובינשטיין:
א. עתירה זו עניינה ההסדר לפיו יפוצו העותרים, אולמות אירועים וגני אירועים בצפון הארץ, ובעליהם, בגין הפגיעה בעסקיהם עקב מלחמת לבנון השניה. העותרים מבקשים כי יוחל עליהם ההסדר שגובש לפיצוי עסקים בענפי החקלאות והתיירות, או כי יגובש בעבורם הסדר פיצוי מיוחד.
רקע
ב. הרקע הרלבנטי גם לעתירה הנוכחית גולל בהרחבה בבג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר (לא פורסם, 23.9.07) (להלן העתירה המאוחדת). כאן יתוארו אפוא הדברים בתמצית בלבד.
ג. מלחמת לבנון השניה פרצה ביום 12.7.06. הלחימה נמשכה עד ליום 14.8.06, ובמהלכה הופגזו יישובי הצפון בטילים וברקטות. כתוצאה מכך נגרמו אבדות בנפש וברכוש, וכן הפסדים כלכליים, שנבעו משיבוש חיי היומיום והחיים העסקיים. במטרה להקל על העסקים הפגועים מן הלחימה, יצרו המשיבים סדרת הסדרי פיצויים (אשר יכונו הסדר יולי, ההסדר העונתי והסדר אוגוסט, כמפורט להלן), כתקנות במסגרת חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961; התקנות הותקנו על ידי המשיב 1 (להלן השר) ואושרו על ידי המשיבה 2 (להלן הועדה). אלמלא נחקקו, זכאים היו לפיצוי בגין "נזק עקיף" (להבדיל מנזק לגופו של נכס, בגינו קמה זכות לפיצוי מלא בכל מקום) רק עסקים באזורים המוגדרים "יישובי ספר".
ד. הפיצוי לעסקים בענפי התעשיה, המסחר והשירותים, באזור המכונה "אזור ההגבלה" (הרחב יותר מאזור "יישובי הספר" הרגיל), הוסדר לתקופת 12.7.0631.7.06 על ידי הסדר יולי (תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה), תשס"ו-2006), ולתקופת 1.8.0614.8.06 על ידי הסדר אוגוסט (תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), תשס"ו-2006). ההסדר העונתי (תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון), תשס"ו-2006) קובע פיצוי מיוחד לעסקים בתחומי החקלאות והתיירות.
ה. הפיצוי לפי הסדר יולי מבוסס על 132.5% מסך השכר המגיע לעובדי העסקים, אשר נעדרו ממקום העבודה עקב המלחמה. הפיצוי לפי ההסדר העונתי מבוסס על השוואת מחזורי העסק בשנת המלחמה ובשנה הקודמת, בניכוי הוצאות נחסכות ו"השתתפות עצמית". הסדר אוגוסט יוצר שני מסלולי פיצוי, אחד המבוסס על 145% מסכום השכר המגיע לעובדים שנעדרו ממקום העבודה עקב המלחמה, ואחד המבוסס על השוואה בין מחזורי העסק בשנת המלחמה ובשנה הקודמת.
העתירה המאוחדת
ו. העתירה המאוחדת כללה שורת עתירות בעניין הסדרי הפיצויים, שהוגשו על ידי בעלי עסקים באזור ההגבלה. בין השאר, עסקה העתירה בפער בין הפיצוי לעסקים באזור ההגבלה לפיצוי לעסקים בישובי הספר, ובפער בין הפיצוי לעסקים בתחומי החקלאות והתיירות לפיצוי לעסקים בתחומי התעשיה, המסחר והשירותים.
ז. העתירה המאוחדת נדחתה פה אחד, תוך ניואנסים, כפי שיוזכר להלן. בפסק הדין המרכזי, שנכתב בידי השופטת ארבל (בהסכמת השופט ד' חשין), נקבע, בתמצית, כי קיים קושי בביסוס הסדר יולי על רכיב השכר בלבד, וכן בהיקפי הפערים בשיעורי הפיצוי בין מעסיקים בישובי הספר ובאזור ההגבלה, ובין מעסיקים בענפים שונים; עם זאת, נקבע כי אין להתערב בכך, הן נוכח היקפה המוגבל של הביקורת השיפוטית המופעלת במאטריה הרלבנטית, והן נוכח מידת איזון בהסדרי הפיצוי שהושגה באמצעות הסדר אוגוסט, אשר היטיב יותר את מצבם של הנפגעים בתחומי התעשיה, המסחר והשירותים באזור ההגבלה. השופטת פרוקצ'יה סברה כי הסדר יולי סביר אף לגופו. ברי כי פסק דין זה רלבנטי לענייננו וצריך לשמש נר לרגלינו גם כאן (לשאלות הקשורות בפיצוי לאולמות, באזור ספר, ראו ההחלטות השונות בבג"ץ 4445/07 היכלי היסמין שדרות נ' ראש הממשלה (לא פורסמו)).
עמדות הצדדים
ח. נזקיהם העקיפים של העותרים אינם באים בכלל ההסדר העונתי. בעתירה נתבקש צו המורה למשיבים לכלול את העותרים בגדר ההסדר העונתי, או, לחלופין, לגבש הסדר פיצוי מיוחד התואם את מאפייניו של ענף עיסוקם של העותרים (להלן ענף האירועים). העותרים חזרו בהם מסעד חלופי נוסף שנתבקש מלכתחילה, בעקבות מה שנפסק בעתירה המאוחדת.
ט. בעתירה נטען, בתמצית, כי ענף האירועים הוא ענף עונתי לא פחות מענפי החקלאות והתיירות, ומשכך כי ההימנעות מהחלת ההסדר העונתי בענף לוקה בהפליה. עוד נטען כי נוכח ייחודו של הענף, פיצוי במסגרת הסדר הפיצויים הכללי אינו סביר; נזכר כי בתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה), תשס"א-2000 נקבע הסדר מיוחד ל"נותן שירותים לקיום אירועים". בהודעה משלימה מיום 7.4.08 פירטו העותרים את סכומי הפיצויים המגיעים להם, אם יוחל בעניינם ההסדר העונתי - סכומים המגיעים לטענתם (לגבי עשרים וחמישה עותרים) לסך 13,212,933 ש"ח.
י. בתגובת השר נטען כי יש לדחות את העתירה על הסף, בשל קיומה של הכרעה שיפוטית בנושא דומה - היא ההכרעה בעתירה המאוחדת. אשר לגוף העתירה, נטען כי מודל הפיצוי שנבחר עבור תחומי התעשיה, המסחר והשירותים הוא סביר, הואיל והוא מפצה "בגין רכיב מרכזי ביותר בהוצאה של רובם המוחלט של העסקים" (קרי, רכיב השכר); הודגש כי מדובר במודל שעלותו האדמיניסטרטיבית נמוכה, המאפשר לעסקים ודאות ופיצוי מהיר. עוד נזכר, כי הסדר יולי גובש בעקבות "הסכם משולש" שהושג בין נציגי הממשלה, ההסתדרות ולשכת התיאום של הארגונים הכלכליים, ומשכך יש להניח כי הוא מביא בחשבון את מרבית האינטרסים הרלבנטיים.
י"א. אשר לטענת האפליה, נטען כי קיים שוני מהותי בין ענפי החקלאות והתיירות לבין ענפים אחרים, לרבות ענף האירועים - הן במרכזיותה של תקופת יולי-אוגוסט להכנסות העסק, והן מבחינת משכה של התקופה הנדרשת לשם התאוששות. לעניין זה צורפה טבלת נתונים שהוכנה ברשות המסים.
י"ב. בתגובת הועדה נטענו טענות דומות. עוד נזכר כי סמכות הועדה היא אך לאשר את התקנות, המותקנות על ידי השר, וכי עובר לאישור התקנות ניהלה הועדה דיונים ערים, בהם הועלו מרבית הסוגיות שמעוררת העתירה, ושבעקבותיהם הוכנסו שינויים שונים בתקנות.
י"ג. בהחלטה מיום 14.11.06 (השופטת ברלינר) נקבע כי הטיפול בעתירה יעוכב עד למתן החלטה סופית בעתירה המאוחדת. זו ניתנה ביום 23.9.07. ביום 20.11.07 העבירה השופטת ארבל את העתירה לדיון בפני מותב תלתא. דיון התקיים ביום 14.4.08.
י"ד. בדיון הדגיש בא כוח השר כי לכל ענף עסקי מאפיינים משלו, וכי ענפים נוספים - כגון ענף המזגנים וענף בריכות השחיה - עונתיים לא פחות מענף האירועים; ואולם, נטען כי צרכים תקציביים ואדמיניסטרטיביים אינם מאפשרים הסדר פיצויים מיוחד לכל ענף. אשר לטיפול המיוחד שניתן לענף האירועים בתקנות הנזכרות משנת 2000, נטען כי אין בכך כדי לחייב את המדינה לנקוט בהבחנה זו גם כעת.
ט"ו. בא כוח העותרים טען, מנגד, כי ענף האירועים הוא אכן עונתי במיוחד, וכי אף הטבלה שהוכנה ברשות המיסים תומכת בכך. כן נטען כי יש להשוות את ענף האירועים לענף המלונאות ולא לענף הצימרים. לבסוף, נטען כי המשמעות התקציבית של החלת ההסדר העונתי על העותרים אינה כבדה.