השופטת א' פרוקצ'יה:
פתח דבר
1. העותרות, אלון, חב' הדלק לישראל בע"מ, ודור אנרגיה (1988) בע"מ (להלן - דור אלון) הן חברות דלק שהוקמו על רקע הרפורמה בשוק הדלק שהחלה בשנת 1988, ואשר מטרתה היתה להגביר את התחרות בשוק הדלק. עד להחלת הרפורמה, נשלט משק הדלק על ידי חברות הדלק הגדולות - פז, סונול ודלק. העותרות מציגות את עצמן כמי שמאז הקמתן "נושאות את דגל הרפורמה ומהוות גורם הולך וגדל בשוק הדלק, ופעילותם תרמה ותורמת משמעותית להגברת ושמירת התחרות בענף ומניעת שוק קפיטליסטי של שלוש חברות הדלק הותיקות" (סעיף 6 לעתירה). עותרת 1 מחזיקה בשליטה על עותרת 2.
2. משיבה 5 (להלן - פי גלילות) הינה חברה אשר נכון למועד הגשת העתירה עסקה באיחסון והנפקה של דלקים. ונמצאה בבעלות משותפת של המדינה (שהחזיקה במחצית ממניות החברה באמצעות חברה ממשלתית, ושל שלוש חברות הדלק הגדולות - פז, דלק וסונול (להלן - החברות הגדולות).
3. עניינה של עתירה זו בהסכם מיום 26.12.02 (להלן: ההסכם או העיסקה) בין מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) לבין חברת פי גלילות, בקשר למקרקעין בהיקף של כ- 167 דונם במתחם גלילות בהרצליה, המצויים בחכירה לדורות של פי גלילות (להלן: המקרקעין). עיקרו של ההסכם נסב סביב התחייבותה של פי גלילות להפסיק את פעילות מתקני הדלק השונים באתר, והעתקת הפעילות לאתר חלופי; וכן הסדרת המשך מעמדה של פי גלילות במקרקעין, עד לתום הסכם החכירה המקורי שברשותה. כל זאת, נוכח תכנית המינהל לפתח את אזור גלילות, בשטח כולל של כ- 1,500 דונם, והפיכתו לרובע עירוני מודרני של מגורים, תעסוקה, ופארק ציבורי.
4. העותרות מבקשות, בעיקרו של דבר, את ביטולו של ההסכם. טענתן המרכזית היא, כי היקף ההטבות שהוענקו לפי גלילות במסגרת ההסכם חורג מן הסביר, וכי הוא הסכם בלתי מידתי, המפלה אותן לרעה, ומקשה על יכולתן להתחרות בחברות הדלק הגדולות. כן נטען, כי כריתת ההסכם מהווה חריגה מסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית), וכי הליך אישורו של ההסכם במועצה הארצית היה בלתי תקין. העותרות העלו במקור גם טענות מתחום ההגבלים העסקיים כנגד ההסכם, והיועץ המשפטי לממשלה סבר אף הוא כי היבט זה של ההסכם מעורר קשיים. כפי שיפורט להלן, קשיים אלה באו על פתרונם בהסדר לפירוקה של פי גלילות משיתוף שלוש החברות הגדולות בהחזקות בה, אשר קיבל תוקף של פסק דין בבית הדין להגבלים עסקיים.
השאלה העולה בעתירה זו היא - האם נפלו בהסכם פגמים המצדיקים התערבות שיפוטית לביטולו או לשינויו; כן נידרש לשאלת מעמדן של העותרות לטעון לעניין תקפותו של ההסכם.
פרטי הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים
פי גלילות
5. בעת הגשת העתירה, פי גלילות פעלה כחברה העוסקת באחסון תזקיקי נפט ובניפוקם, והוחזקה במחציתה בידי מדינת ישראל, ובמחציתה האחרת בידי שלוש חברות הדלק הגדולות במשק - פז, דלק וסונול בשיעורים שונים. ביום 23.3.1966, נחתם הסכם חכירה בין המינהל לבין פי גלילות (להלן גם: הסכם החכירה המקורי). ההסכם העניק לפי גלילות זכות חכירה לדורות במקרקעין האמורים לתקופה של 49 שנה, מיום 1.2.1959, וכן אופציה להארכת ההסכם לתקופה נוספת של 49 שנים. בהתאם לכך, לפי גלילות ניתנה זכות חכירה במקרקעין, עם אופציה עד לשנת 2057. מטרת החכירה, הוגדרה, כ"הפעלת מפעל הטרמינל של הצינור להובלת מוצרי פטרוליאום מבתי הזיקוק בחיפה לגלילות הרצליה, ולכל מטרה הקשורה בהפעלה הנ"ל לרבות ניפוק מוצרי נפט גולמי המיובאים למפעל הטרמינל בכל דרך שהיא" (סעיף 2 להסכם החכירה המקורי). לגבי האפשרות לשינוי מטרת החכירה, צוין בסעיף זה כדלקמן:
"החוכר לא ישתמש בקרקע לכל מטרה אחרת אלא אם קיבל לכך מראש את הסכמת המחכיר בכתב"
בהתאם להסכם המקורי, שיעור דמי החכירה השנתיים הועמד על 4% מערך הקרקע, לפי קביעת השמאי הממשלתי מעת לעת, והתשלום עבור 7 השנים הראשונות בוצע מראש. מימוש זכות החכירה לא הותנה במיצוי מטרת החכירה דווקא, ועל החוכרת לא הוטלה חובה להחזיר את הקרקע למינהל במקרה של היעדר שימוש במקרקעין או שימוש חלקי בהם, וגם לא במקרה של שינוי יעוד או ניצול הקרקע.
מתחם גלילות בהרצליה והמגמות לפינויו בהיבט האינטרס הציבורי
6. מתחם גלילות בהרצליה, שימש עד לפני שנים אחדות, כמערך של מתקני אחסון, שאיבה וניפוק של תזקיקי דלק וגז. היקפו הכולל הוא כ- 300 דונם, מתוכם כ-167 דונם מוחכרים לפי גלילות, ואילו היתר נמכר בשעתו לחברות הגז הגדולות. מתחם גלילות היווה סיכון בטיחותי חמור ביותר עקב מיקומו המרכזי, וסמיכותם של מסופי הגז והדלק לאיזורי מגורים צפופים באיזור. סיכון זה הוביל, בין היתר, להטלת הגבלות בנייה על שטח של כ- 1,100 דונם סביב לאתר. נוכח הסיכון הבטיחותי מצד אחד, והרצון לפתח את האיזור, מצד שני, עסקו ממשלות ישראל לדורותיהן, מזה כחמש-עשרה שנה, בסוגיית פינוי מתקני הגז והדלק מהמקרקעין. ביום 14.1.1993 התקבלה החלטת ממשלה מס' 627, שעניינה מציאת אתרים חלופיים למסופי הגז הממוקמים בפי גלילות. ביום 15.1.1997 מינה מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות צוות בינמשרדי, בהשתתפות נציגי מינהל מקרקעי ישראל, משרד המשפטים ומשרד האוצר, לניהול משא ומתן עם פי גלילות לצורך פינוי המתחם. בהתאם לכתב המינוי, הדבר נדרש מאחר שהמתחם מהווה "אילוץ תכנוני הפוגע בהקצאה בפיתוח ובהשבחה יעילה של הקרקעות שבסביבתו". ביום 14.12.1997 התקבלה החלטת ממשלה מספר 2982 שעניינה הפסקת פעילות מתקני הגז בפי גלילות עד למועד מוגדר, בשל הסיכונים הבטיחותיים החמורים.
7. ביום 23.5.2001, אישרה ועדת מנכ"לים של משרדי ממשלה השונים הצעת עקרונות להסדר במתחם פי גלילות, כפי שנוסחה על-ידי צוות המשא והמתן של המינהל. בין היתר, נקבע, כי פי גלילות תתמוך בתכנית המינהל לפיתוח האזור, וכי היא תהיה זכאית לממש את הזכויות החדשות במקרקעין שבחכירתה, בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל 402 או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה. החלטה 402 הסדירה אותה עת את הכללים באשר לשינוי ניצול או ייעוד בקרקע עירונית, ובהמשך הזמן, היא הוחלפה על-ידי החלטה 933, שהוחלה על ההסכם החדש, נשוא העתירה. עוד הוחלט, כי הוצאות הפינוי של מתקני הדלק והגז ישולמו בדרך של הוספת זכויות בנייה לטובת פי גלילות וחברות הגז. במקביל לכך, לצורך יישום החלטות הממשלה השונות, יזם המינהל תכנית רש/800, שהופקדה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה בתל-אביב ביולי 2002. מטרת התכנית הינה פינוי חוות הדלק והגז של פי גלילות בשל הסיכון הבטיחותי הנובע מהם, ופיתוח רובע עירוני מודרני במיתחם המקרקעין.
8. ביום 23.5.02, הוציא ראש המועצה המקומית רמת-השרון צו מינהלי להפסקת ניהול עסק כנגד פי גלילות, מכוח סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים). כנגד הצו, הגישה פי גלילות תובענה לבית משפט השלום ולאחר מכן לבית המשפט המחוזי, בתל אביב-יפו. בבית המשפט המחוזי, הגיעו הצדדים להסכם פשרה, המאפשר את המשך פעילות פי גלילות במתחם לתקופה שתיקבע על-ידי בית המשפט. ביום 11.6.02, נתן בית המשפט תוקף של פסק דין להסכם, וקבע במסגרתו כי בתוך שנתיים ימים, דהיינו עד לחודש יוני 2004, "תיפסק כל פעילות עסקית שעניינה אספקת גז ודלק במתחם" (להלן: פסק הדין).
9. ביום 26.5.2002 התקבלה החלטת ממשלה מס' 1880, אשר הורתה למשרד התשתיות הלאומיות, בשיתוף משרדי הממשלה השונים, להציג לפני הממשלה בתוך 30 יום רשימת אתרים חלופיים לאתר פי גלילות. ביום 29.9.2002, התקבלה החלטת ממשלה מספר 2552, שהחליפה את החלטה 1880, ובה נקבע כי בהמשך להסכם בין המועצה המקומית רמת השרון לבין חברות הגז והדלק אשר קיבל תוקף של פסק דין, "תיפסק כל פעילות עסקית שעניינה אספקת גז או דלק באתר גלילות הרצליה עד ליוני 2004".
ההסכם נשוא העתירה
10. ביום 26.12.2002, הגיע המשא ומתן בין המינהל לבין פי גלילות אל קיצו, ונחתם ההסכם נשוא העתירה. תוקפו של ההסכם, הותנה במפורש באישור מועצת מקרקעי ישראל. לקראת הדיון במועצה, הכין המינהל סקירה של עיקרי ההסכם, וזו, יחד עם ההסכם והסכם החכירה המקורי, הונחו על שולחן המועצה ששה ימים לפני מועד הדיון והופצו לחבריה. ביום 21.1.2003 דנה מועצת מקרקעי ישראל בהסכם. בפתח הדיון הוצגה התכנית לפיתוח המתחם (רש/800), ובמסגרתה הועלה הצורך בפינוי המתקנים וההזדמנות שנוצרה לפיתוח האזור, והקמת רובע מגורים ותשתית חדשה לתעסוקה, שבמרכזו יקום פארק עירוני רחב ידיים. במהלך הדיון עלו נושאים נוספים הנוגעים להסכם, ובכללם פסק הדין והשלכותיו, הקצאת הקרקע החלופית ותנאיה, ההסדרים בדבר פינוי וטיהור המקרקעין ועלויותיהם, התרת שימושים חורגים בתקופת הביניים עד לאישור התכנית החדשה, והאפשרות שיינתן פסק דין המחייב את המדינה להחזיר את המקרקעין לבעליהם ערב ההפקעה. המועצה אישרה את ההסכם ברוב של 12 חברים מול אחד. בעקבות אישור המועצה, נכנס ההסכם לתוקפו.