השופטת א' חיות:
העמותה העותרת - הפורום המשפטי למען ארץ ישראל - הגישה כעותרת ציבורית את העתירה שבכאן בה היא תוקפת את חוקיותו ולחלופין את סבירותו של כלל 15 לכללי השפיטה (סדרי העבודה של הועדה לבחירת שופטים), תשמ"ד-1984 (להלן: הכללים). לטענתה מן הראוי להוציא צו על תנאי המופנה נגד הוועדה לבחירת שופטים (להלן: הוועדה) ונגד כל חבריה (להלן ביחד: המשיבים) המורה להם לבוא וליתן טעם מדוע לא יבוטל כלל 15 הנ"ל ומדוע לא יפורסמו תכני דיוניה של הוועדה ויהיו נגישים לציבור.
רקע הדברים והערה מקדימה
1. העתירה הוגשה ביום 11.3.2007 והיא מתייחסת לכלל 15 כנוסחו טרם התיקון מיום 21.5.2007 (עליו אעמוד להלן). למרות הבדלי הנוסח שבין הכלל המקורי לכלל המתוקן סבורה העותרת כי התיקון אינו מרפא את הפגמים שעליהם עמדה בעתירתה ומשכך בחרה להתמיד בעתירה ולהפנותה (בלא שהוגשה עתירה מתוקנת) גם כלפי כלל 15 כנוסחו לאחר התיקון מיום 21.5.2007.
טרם שאפנה אל כלל 15 בנוסחו המתוקן שהינו הכלל הרלבנטי לדיוננו, מן הראוי לסקור בתמצית את השתלשלות העניינים שקדמה לאותו תיקון.
כלל 15 כנוסחו המקורי קבע כי:
דיוניה של ועדת הבחירה ושל ועדותיה ותכנם של השאלונים שהובאו בפני חבריה לצורך הדיונים הם סודיים ולא יגלה משתתף לאיש פרטים עליהם זולת דבר המלצתה של הועדה על מינויו של פלוני.
קודם להגשת העתירה פנתה העותרת ביום 9.7.2006 אל שר המשפטים דאז, חיים רמון, מתוקף תפקידו כיושב ראש הוועדה ודרשה כי יפעל לביטולו של כלל 15 הנ"ל משום שלטענתה הותקן בחריגה מסמכות. פנייתה של העותרת בעניין זה עלתה לדיון בישיבת הוועדה מיום 24.7.2006 וביום 7.8.2006 מסר מנהל בתי המשפט דאז, בעז אוקון לעותרת כי עמדת הוועדה כפי שעלתה באותה ישיבה היא ש"דיוני הוועדה הם סודיים ואין מקום לגלותם" וכי "עם זאת, הוועדה החליטה לבקש את חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה". לקראת ישיבה נוספת של הוועדה שהתקיימה ביום 27.2.2007 הונחה בפני שר המשפטים דניאל פרידמן חוות דעתו של עורך-הדין משה דיין, יועץ משפטי למשרד המשפטים, שנערכה כאמור בה על דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. חוות דעת זו הנושאת תאריך 25.2.2007 התייחסה לנוסחו המקורי של כלל 15 ונאמר בה כי:
בישיבת הוועדה מיולי 2006 נשמעה בין חברי הוועדה עמדה על פיה יישמר כלל הסודיות אך כן יפורסמו פרטים כפי שיוחלט עליהם. זהו הסדר סביר, ראוי ומאוזן, תוך שמרכז הכובד עובר ליישומו. הסדר המטיל סודיות ולצידה האפשרות לפרסם חלקים כפי נסיבות העניין הוא הסדר מקובל (בתקנון הממשלה למשל, סעיף 65). למעשה, הכלל כנוסחו כיום כובל את הוועדה מלפעול כמוצע מקום שראתה לנכון לפעול כן.
ככל שיתקבל ההסדר המוצע, נכון יהיה שהוועדה תקבע לעצמה אמות מידה באשר לעניינים שיפורסמו וגם על אופן הפרסום. יש מקום לקבוע, בהתחשב במכלול השיקולים, אלו פרטים יחשפו דרך כלל. כך למשל נדמה כי אין מניעה ואף רצוי להביא את נתוני ההשכלה והנסיון של הנבחרים. יש ונכון להביא לידיעת הכלל שיקולים עקרוניים (כגון עיקרון השיקוף) ושיקולים מערכתיים. הוועדה תצטרך גם ליתן דעתה על אופן הפרסום, באם על דרך של החלטה מנומקת או הודעת דובר או דרך אחרת (פסקאות 19-20 לחוות הדעת).
החלטה ברוח זו אכן נתקבלה בישיבת הוועדה מיום 27.2.2007 ובעקבותיה תוקן ביום 21.5.2007 כלל 15 הקובע בנוסחו דהיום כי:
דיוניה של ועדת הבחירה ושל ועדותיה ותכנם של השאלונים שהובאו בפני חבריה לצורך הדיונים הם סודיים ולא יגלה משתתף לאיש פרטים עליהם זולת פרוטוקולים שאינם עוסקים במועמדים או בעניינים אישיים וזולת דבר המלצתה של הוועדה על מינויו של פלוני, אלא אם כן החליטה הוועדה אחרת, דרך כלל או לעניין מסוים.
טענות הצדדים
2. העותרת טוענת כי יש להורות על בטלותו של כלל הסודיות הקבוע בכלל 15 לכללים והיא מבססת את טענתה זו על שני טעמים חלופיים. הטענה העיקרית שמעלה העותרת בהקשר זה היא הטענה כי ההסמכה הכללית שהוקנתה לוועדה בסעיף 7(ד) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט) לקבוע את "סדרי דיוניה ועבודתה" היא הסמכה הנוגעת לעניינים פרוצדורליים בלבד בעוד שהוראה בדבר סודיות איננה עניין דיוני אלא עניין שבמהות ומשכך חרגה הוועדה לטענתה מן הסמכות שהוקנתה לה בקובעה כלל של סודיות במסגרת הכללים המיועדים להסדיר את סדרי הדיון ואת עבודת הוועדה. העותרת מדגישה בטיעוניה כי זכות הציבור לדעת נמנית עם זכויות היסוד של הפרט במדינה דמוקרטית וכי מאז נחקק חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע), ניתן משנה תוקף לזכות זו, אף שעוד קודם לכן הוכרה בפסיקה כזכות חוקתית מן המעלה הראשונה. עוד מדגישה העותרת בטיעוניה כי השקיפות הציבורית חשובה במיוחד ככל שהדבר נוגע לוועדה לבחירת שופטים. זאת בשל התפקיד המיוחד שממלאת הרשות השופטת בדמוקרטיה הישראלית ובשל חשיבותה של השקיפות במינויים של שופטים לחיזוק אמון הציבור בה. מטעמים אלה סבורה העותרת כי סודיות דיוניה של הוועדה הם עניין למחוקק הראשי לענות בו, בין על דרך של הסדר ראשוני בחוק ובין על דרך של הסמכה מפורשת שתיקבע בחוק. לחלופין טוענת העותרת כי יש להורות על ביטולו של כלל 15 משום שהוא לוקה בחוסר סבירות. בהתייחסה לכלל 15 בנוסחו המקורי מציינת העותרת כי מדובר בכלל גורף הסותר את עקרון השקיפות ואינו מאפשר לציבור לבחון את פעילותה של הוועדה ואת הנימוקים שביסוד החלטותיה. מסקנה זו אינה משתנה לטענת העותרת גם נוכח התיקון שערכה הוועדה בניסוחו של כלל 15. זאת משום שנקודת המוצא של הכלל היתה ונותרה כי הדיונים והפרוטוקולים המתעדים אותם יוותרו סודיים ואילו הגילוי של פרטים מסויימים אשר נתאפשר בעקבות אותו התיקון הוא החריג לכלל זה. זאת בעוד שחוק חופש המידע יוצא מנקודת מוצא של גילוי וחשיפה והחריג הוא אי החשיפה. העותרת מוסיפה ומציינת בהקשר זה כי אין להחיל בענייננו את ההחרגה הקבועה בסעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע לפיה רשאית הרשות לסרב לגלות מידע "אשר אין לגלותו על פי כל דין". זאת משום שלגישתה של העותרת אין הכללים מהווים "תקנה בת פועל תחיקתי" ומשכך אין הם בבחינת "דין" כהגדרתו של מונח זה בסעיף 3 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981. לבסוף, העותרת אינה מתעלמת מן העובדה כי טענות דומות לאלה המועלות על ידה בעתירה שבכאן הועלו ונדחו בבג"צ 5771/93, 5807/93 ציטרין נ' שר המשפטים, פ"ד מח(1) 661 (להלן: עניין ציטרין) אך לטענתה הגיעה העת לעיין מחדש בהלכה זו נוכח "שינוי הסביבה הנורמטיבית" כדבריה ובכלל זה חקיקת חוק חופש המידע.
4. המשיבים טוענים מצידם כי דין העתירה להידחות. עמדתם היא כי לא זו בלבד שכלל 15 הותקן בסמכות אלא שהוא כלל סביר המאזן באופן הולם את האינטרסים והשיקולים הנוגעים לסוגיית הסודיות. המשיבים מדגישים בהקשר זה כי משהכשיר בית המשפט בעניין ציטרין את הכלל בנוסחו הקודם הן מבחינת הסמכות להתקנתו והן מבחינת סבירותו קל וחומר שאין לשנות ממסקנה זו נוכח נוסחו המתוקן והגמיש של הכלל וכן נוכח העובדה כי מאז ניתן פסק הדין בעניין ציטרין קובעים הכללים שיש לפרסם את שמות המועמדים מראש ואלה מתפרסמים ברשומות, באינטרנט ובעיתונות באופן המאפשר ביקורת ציבורית רחבה יותר על דרכי עבודת הוועדה. עוד טוענים המשיבים כי חוק חופש המידע לא שינה מן המצב המשפטי שנהג בעבר והם מפנים בהקשר זה לסעיף שמירת הדינים שבסעיף 20 לחוק חופש המידע וכן להוראת הפטור הקבועה בסעיף 9(א)(4) לחוק בציינם כי בניגוד לעמדת העותרת מהווים הכללים "דין" לצורך סעיף זה בהיותם "תקנה בת פועל תחיקתי". עוד טוענים המשיבים כי גם מבחינה מהותית כלל 15 עולה בקנה אחד עם העקרונות שהותוו בחוק חופש המידע. המשיבים מדגישים כי הוועדה אמונה על בחירת המועמדים המתאימים ביותר לתפקיד השפיטה, וכפועל יוצא היא אמונה על טיבה ואיכותה של מערכת המשפט. לטענת המשיבים פרוטוקול הוועדה אמור לשקף את החלפת הדעות בין חברי הוועדה אודות מועמדים שונים בהתבסס על נתונים שנצברו אצל הוועדה אודותיהם. מידע זה, בחלקו הגדול, נוגע לצנעת הפרט של המועמדים וחשיפתו עלולה להזיק להם, לפגוע פגיעה קשה בפרטיותם ולהרתיע בעלי נתונים טובים מלהגיש מועמדות. כמו כן, קיים צורך חיוני לאפשר לחברי הוועדה וכן לנותני חוות הדעת השונות לבטא את דעתם לגבי כל מועמד מבלי לחשוש מפני פרסום עמדתם ברבים. לפיכך, לטענת המשיבים חשיפת הפרוטוקולים של הוועדה עלולה לפגוע בעבודתה ובהליך בחירת השופטים.
דיון
5. בית משפט זה עמד בפסיקתו לא אחת על חשיבותה של הזכות לקבלת מידע בדבר פעילותן של רשויות ציבוריות בהיותה זכות המשקפת ערכי יסוד שאימצה החברה הישראלית כחברה דמוקרטית. בית המשפט הדגיש בהקשר זה כי הזכות לקבלת מידע מזינה את חופש הביטוי וניזונה ממנו ואף משמשת בבואה לזכותו של הציבור לפקח על תקינות פעולותיהן של הרשויות. אכן, שורשיה של הזכות לקבלת מידע נטועים בתפיסה המאפיינת כל חברה חופשית ולפיה מחזיקה הרשות במידע מטעם הציבור ובנאמנות עבורו ואין הוא מוחזק על ידה כקניינה שלה. על כן, יש לכל אחד מן הפרטים בציבור זכות לקבל מידי הרשות מידע גם אם אין לו אינטרס אישי וישיר בו והרשות תוכל למנוע ממנו את קבלת המידע רק אם קיימים טעמים טובים המצדיקים זאת. הזכות לקבלת מידע הוכרה בפסיקתו של בית משפט זה משכבר הימים (ראו: בג"ץ 337/66 עזבון קלמן פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון ועירית חולון, פ"ד כא(1) 69, 71-72 (1967); בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, ירושלים, פ"ד כה(1) 325, 331, 336 (1971); ע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ' חברת החשמל לישראל, פ"ד מח(3) 749, 793-796 (1994); בג"ץ 680/88 שניצר נ' הצנזור הצבאי הראשי, מר יצחק שני, פ"ד מב(4) 617 (1989)) ופסיקה זו סללה את הדרך להכרה הסטטוטורית שזכתה לה זכות זו במסגרת חוק חופש המידע משנת 1998, הקובע בסעיף 1 כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה" (ראו: זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע, 62-64 (2000); המבוא לדברי ההסבר להצעת חוק חופש המידע, תשנ"ז-1997, ה"ח תשנ"ז 397; עע"מ 7024/03 עו"ד אריה גבע נ' יעל גרמן, ראש העירייה הרצליה, פסקה 11 (לא פורסם, 6.9.2006)). בית המשפט שב ונדרש לסוגיות שונות הנוגעות לזכות לקבלת מידע גם לאחר חקיקת חוק חופש המידע ופיתח את ההלכה בעניין זה על דרך של פירוש הוראות החוק השונות (ראו: עע"מ 9135/03, 9738/04 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ (לא פורסם, 19.1.2006) (להלן: עניין המועצה להשכלה גבוהה); עע"מ 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ (לא פורסם, 2.1.2006); עע"מ 1825/02 מדינת ישראל - משרד הבריאות נ' איגוד בתי אבות, פ"ד נט(3) 726 (2005); עע"מ 8282/02 הוצאת עיתון הארץ בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1) 465 (2003)).
6. העותרת וכך גם המשיבים הניחו בטיעוניהם כי חוק חופש המידע חל על הוועדה לבחירת שופטים בהיותה "רשות ציבורית" ובהתבסס על הנחה זו העלו טענות שונות, כל אחד על פי גישתו, באשר לסוגיות הצריכות לעתירה. טרם שאדרש לטענות שהעלו הצדדים עלי לומר כי ההנחה לפיה חוק חופש המידע חל על הוועדה לבחירת שופטים מעוררת קושי, ככל שנזקקים להגדרת המונח "רשות ציבורית" שבסעיף 2 לחוק. זאת משום שהמחוקק בחר שלא להותיר את המונח "רשות ציבורית" פתוח וקבע לעניין זה רשימה סגורה של עשר חלופות. משכך לא ייחשבו כ"רשות ציבורית" לצורך תחולת החוק אלא אותם הגופים הבאים בגדר אחת החלופות הללו (ראו עע"ם 3493/06 אלראי נ' קרן הגימלאות של חברת אגד בע"מ, פסקה 7 (לא פורסם, 16.5.2007)). עיון בחלופות השונות ילמדנו כי הוועדה לבחירת שופטים אינה נמנית עם איזה מן הגופים המפורטים בסעיפי משנה (1) עד (9) לאותה הגדרה, ואף שניתן לראותה ללא ספק כ"גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי", כמאמר הרישא בסעיף משנה (10), אין היא באה גם בגדרו של סעיף זה משלא נתקיימו לגביה יתר התנאים הקבועים שם.
יחד עם זאת, המסקנה המשפטית כי חוק חופש המידע אינו חל על הוועדה לבחירת שופטים, איננה פוטרת את הוועדה מן החובה ליתן דעתה לעקרונות שהותוו בפסיקה ועוגנו באותו חוק בדבר זכותו של הציבור לקבל מידע על פעילותם של גופים ציבוריים. זאת מכמה טעמים - ראשית, כבר בדברי ההסבר של הצעת חוק חופש המידע צויין כי: