הנשיאה ד' ביניש:
העתירות שלפנינו מופנות כנגד ההליכים, אשר במסגרתם נבחנו בקשותיהם של העותרים לקבלת אישור שקילות לתארים, שניתנו להם על ידי נציגותה של אוניברסיטת לטביה בישראל. ראשיתם של ההליכים בפרשה זו בפסילה הגורפת של אישורי שקילות לבוגרי אוניברסיטת לטביה. תוקפה של פסילה גורפת זו נדון בבג"ץ 3379/03 מוסטקי ואח' נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865 (להלן: הבג"ץ הראשון)), אשר במסגרתו קיבל בית משפט זה את העתירות וביטל את החלטת הפסילה. בעקבות פסק הדין הנ"ל החלו המשיבים בהליכים לבדיקה פרטנית לצורך מתן אישורי שקילות של תוארי אוניברסיטת לטביה, הליכים אשר הינם נשוא העתירות שלפנינו. לאחר מספר גלגולים שעברו העתירות, נותרו בפי העותרים מספר טענות נקודתיות באשר להתנהלותם של הליכים אלה, וסביב טענות אלה נסב דיוננו.
הרקע, העובדות וההליכים
1. ליד משרד החינוך פועל הגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל (להלן: הגף להערכת תארים). תפקידו של הגף להערכת תארים הינו להעריך את שקילותם של תארים אקדמיים אשר התקבלו מחוץ לישראל, לתארים מקבילים ממוסדות ישראליים מוכרים, לצורך דירוג שכר והטבות אחרות להם זכאים עובדים בשירות המדינה, וכן אנשי צה"ל, המשטרה ושירות בתי הסוהר.
נציגות אוניברסיטת לטביה (להלן: הנציגות) פעלה בישראל כנציגות של אוניברסיטה זרה מאז שנת 1996, בהתאם לאישור פעולה שניתן לה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה. האישור שניתן לנציגות התיר לה לפעול בשיטת ה"למידה מרחוק", שיטה לפיה הלמידה מתבצעת בדרך של עבודה עצמית מול מוסד האם (וזאת בשונה מאישור לפעול כשלוחה). יצויין כי החל מיום 21.11.1999 נאסר על נציגות אוניברסיטת לטביה, וכן על שלוחות ונציגויות זרות נוספות, לרשום סטודנטים חדשים ללימודים במסגרתן.
בשלב מסויים נפתחה כנגד הנציגות חקירה פלילית בנוגע לדרכי פעולתה וכן בגין חשדות לעניין הענקת תארים במרמה. עקב חקירה זו, הורתה ביוני 2001 פרקליטות המדינה, על דעת נציבות שירות המדינה, להקפיא את בדיקת אישורי השקילויות לבוגרי הנציגות. ביום 20.3.2003 נתקבלה על-ידי נציב שירות המדינה ועל-ידי הממונה על השכר במשרד האוצר החלטה סופית שלא להעניק אישורי שקילות לבוגרי הנציגות, אשר טרם קיבלו אישורי שקילות, וכן לשלול את אישורי השקילות שהוענקו בעבר לחלק מבוגרי הנציגות (להלן: ההחלטה). עקב החלטה זו הוגשו מספר עתירות לבית משפט זה (בג"ץ 3379/03 הנ"ל).
2. ביום 18.3.2004 ניתן פסק הדין בבג"ץ הראשון, במסגרתו התקבלו העתירות אשר תקפו את חוקיותה של ההחלטה. בית המשפט קבע כי המשיבים לא אפשרו לעותרים זכות טיעון הולמת, מאחר שלא נערך לכל אחד מהם שימוע אינדיבידואלי. התנהלות זו מנעה מכל אחד מהעותרים לשכנע את המשיבים כי האמור בחקירה המשטרתית אינו חל על עניינו (ראו עמ' 889-895 לפסק הדין). עוד קבע בית המשפט כי לא היה די בחומר הראיות, אשר לא כלל בחינה של עניינם הקונקרטי של כל אחד מן העותרים, כדי להוות תשתית ראייתית מספקת ומשכנעת, אשר תצדיק את ההחלטה (ראו עמ' 903 לפסק הדין). כן נקבע כי ההחלטה אינה מידתית; ראשית, האמצעי שנבחר פוגע ללא הצדקה בבוגרים רבים, שאין כל ראיות שהתואר האקדמי שבידיהם הושג בדרך לא כשרה, ומשכך אין מדובר באמצעי שפגיעתו פחותה. שנית, לא מתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מהפעלת האמצעי לבין הנזק הכבד אשר נגרם לבוגרים, אשר אין ראיות לפסול בהתנהגותם (ראו עמ' 910 לפסק הדין).
נוכח דברים אלה, קבע בית המשפט כי דין ההחלטה להתבטל, וכי אין למנוע מהעותרים את זכותם להמשיך ולקבל את ההטבות הכרוכות בתואר אשר קיבלו מהנציגות, וכן את הזכות שהגף להערכת תארים ידון בבקשות לאישור שקילותם של תארים שעניינם טרם הוכרע. בית המשפט הבהיר כי אין במסקנה זו כדי למנוע מהמדינה לשלול את הזכות להטבות מבוגרי אוניברסיטת לטביה, אשר קיימות לגביהם באופן אישי הוכחות ברורות ומשכנעות ברמה הנדרשת על-פי הראיה המינהלית, שהתואר האקדמי הושג על-ידיהם במרמה או בדרכים לא כשרות אחרות (ראו עמ' 911 לפסק הדין).
3. ביום 15.8.2004, משלא חידשו המשיבים את הטיפול בבקשות אישורי השקילות של הבוגרים, הוגשה במסגרת הבג"ץ הראשון בקשה לפי פקודת בזיון בית משפט. בבקשה נטען כי המשיבים מעכבים שלא כדין את ביצוע פסק הדין, וכי הימנעות המשיבים מלדון בבקשות לאישור שקילות הינה בגדר ביזיון בית משפט. בהחלטה מיום 12.10.2004 קבע בית משפט זה כי הזמן הסביר בו היה על המדינה לבצע את פסק הדין חלף. בית המשפט הורה כי בדיקה פרטנית של הבקשות להכרה בשקילות תחל לא יאוחר מיום 1.11.2004, ותסתיים לא יאוחר מיום 1.3.2005.
במהלך חודש נובמבר 2004 נשלחו אל בוגרי הנציגות שאלונים הנוגעים למהלך לימודיהם, לצורך הערכת התואר שקיבלו הבוגרים מאוניברסיטת לטביה. במסגרת השאלון נדרשו הבוגרים למלא פרטים לגבי מהלך לימודיהם בכל קורס, ובכלל זה נשאלו לגבי שמות מרצים, שמותיהם של תלמידים בקורס, כתובת כיתת הלימוד, אופי המטלות שניתנו בקורס ועוד. בהנחיות למילוי השאלון, אשר צורפו לשאלון עצמו, צויין כי אם הבוגר אינו זוכר במדויק את הפרטים שנשאלו, עליו לציין זאת ולענות כמיטב יכולתו. כן נדרשו הבוגרים לצרף צילומים של עבודות שהגישו במהלך לימודיהם, אם אלה נמצאות בידיהם. כמו כן צורף תצהיר לאימות השאלון. יצויין כי רבים מבין הבוגרים נמנעו מלמלא את השאלון, או שמלאו אותו באופן חלקי ביותר. במקביל לשליחת השאלונים הוצאו על-ידי המשיבים תיקיהם האישיים של הבוגרים מהארכיב של חברת "מודום", מפעילת נציגות אוניברסיטת לטביה בישראל, ונבדקו עבודות הגמר אשר אותרו בהם. יצויין כי כעשרים וחמישה אחוזים מהתיקים, לרבות עבודת הגמר, לא אותרו. בחודש דצמבר 2004 החלו המשיבים בקיום ראיונות לבוגרים, באמצעות חברה חיצונית (חברת "טלדור"). חלק מהבוגרים בחרו שלא לענות על רבות מהשאלות שנשאלו במהלך הראיון, בטענה כי שאלות אלה אינן רלוונטיות, וזאת על פי עצת עורכי דינם.
4. ביום 5.12.2004 וביום 8.12.2004 הוגשו שתי בקשות נוספות לפי פקודת ביזיון בית המשפט, בהן נטען כי הליכי הבדיקה בהם נוקטת המדינה מהווים ניסיון לעקוף את פסק הדין בבג"ץ הראשון. בית המשפט דחה ביום 11.1.2005 את הבקשות, בקובעו כי "עצם קיומם של הליכי בדיקה כאלו או אחרים אינו עומד בסתירה לפסק הדין ולהחלטה שניתנה בעקבות הדיון בבקשה הראשונה [לפי פקודת ביזיון בית המשפט - ד.ב.], אלא עולה בקנה אחד עמם". בית המשפט הבהיר כי הליכי הבדיקה נקבעו לאחר מתן פסק הדין, ומשכך ההחלטה על הליכים אלה לא עמדה לביקורתו של בית המשפט, ולכן לא ניתן להעמידה לביקורת במסגרת הליכי ביזיון. עוד ציין בית המשפט כי אין הוא נוקט עמדה באשר לסבירותה של ההחלטה בדבר הליכי הבדיקה.
במהלך חודש פברואר 2005 החלו הבוגרים לקבל את החלטות הגף להערכת תארים בעניין בקשותיהם לאישורי שקילות. מרבית הבקשות נדחו. בהחלטות צויינו מספר נימוקים לדחיית הבקשות: הנימוק הראשון, אשר הופיע במרביתן המוחלטת של ההחלטות, בין אם כנימוק יחיד ובין אם בנוסף לנימוקים אחרים, היה כי תכנית הלימודים אשר נלמדה בנציגות אוניברסיטת לטביה בישראל לא תאמה את תכנית הלימודים אשר נדרשה על ידי אוניברסיטת האם, ולפיכך הנושא נמצא בבדיקת משרד החינוך (להלן: נימוק אי ההתאמה). יובהר כי ההחלטות בהן הופיע נימוק אי ההתאמה לא דחו את הבקשה בשל נימוק זה, אלא צויין בהן כי בכוונת משרד החינוך לפנות לאוניברסיטת לטביה על מנת להבהיר את המצב. בהמשך, בעקבות הבירורים האמורים, הגיעו המשיבים למסקנה כי נימוק אי ההתאמה אינו רלוונטי לבעלי תואר ראשון בחינוך, ומשכך בוגרים אלה, אשר לגביהם לא נמצאו ממצאים פרטניים, קיבלו אישור שקילות. באשר ליתר התארים שהוענקו על-ידי הנציגות, נמשכו בירוריהם של המשיבים מול אוניברסיטת לטביה; נימוק שני שצויין בהחלטות הדחייה היה כי הבוגר לא סיפק את המידע הנחוץ לצורך הליך שקילות התואר, שכן נמנע מלמסור פרטים במסגרת השאלון או הראיון האישי; נימוק שלישי היה כי התגלו פגמים בעבודת הגמר של התלמיד, בין אם משום שנמצאה עבודת גמר נוספת הזהה לעבודתו ובין אם משום שהתגלו בעבודה עצמה פגמים המעוררים חשד כי היא לא הוכנה על ידי הבוגר; נימוק רביעי שהוצג על ידי המשיבים היה כי הבוגר לא הפגין היכרות בסיסית עם נושאי הקורסים אותם הוא טען שלמד או כי גילה חוסר התמצאות בעבודת הגמר. בעקבות החלטות הדחייה האמורות הוגשו העתירות שבפנינו.
השתלשלות העתירות שבפנינו
5. בעתירותיהם העלו העותרים מספר טענות עיקריות. חלק מטענותיהם נגעו לעצם ההחלטה לקיים הליכי בדיקה פרטניים, השונים במהותם מהאופן בו נבחנו בקשות שקילות בעבר, ואשר כתוצאה מהם נדחו מרבית בקשות השקילות. לטענת העותרים, ההחלטה לבצע הליכי בדיקה אלה הינה בלתי סבירה, בלתי מידתית, נגועה בשיקולים זרים וסותרת את האמור בפסק דינו של בית המשפט בבג"ץ הראשון. טענות נוספות שהועלו על ידי העותרים נוגעות להליכי הבדיקה עצמם. במסגרת כך העלו העותרים טענות כנגד אופי השאלות שנשאלו בשאלון שנשלח לבוגרים וכנגד התצהיר אשר צורף לו. כן טענו העותרים כי המתכונת בה נערכו הראיונות האישיים לבוגרים אינה ראויה, וכי היא נשאה אופי של בחינת בקיאות, ולא של שימוע. סוג שלישי של טענות שהעלו העותרים נגע לנימוקים שהעלו המשיבים בדחיית בקשותיהם לשקילות. כך, באשר לנימוק אי ההתאמה לתכנית הלימודים של אוניברסיטת האם, העותרים טענו כי משנתנה אוניברסיטת לטביה לבוגרים את תואריהם, היא גילתה דעתה כי הם עמדו בדרישותיה האקדמאיות, ומשכך אין לשלול מהם את אישור השקילות בשל נימוק זה. כן טענו העותרים כנגד דחיית בקשותיהם מטעמים של חוסר בקיאות בקורסים שנלמדו או בנושא עבודת הגמר, בציינם כי לימודיהם התקיימו לפני זמן רב, ובנסיבות אלה לא ניתן היה לצפות מהם להוכיח בקיאות בחומר הנלמד.
בתגובה לטענות האמורות, טענו המשיבים כי הליכי הבדיקה שבוצעו על ידם היו סבירים ומידתיים ועולים בקנה אחד עם האמור בפסק הדין בבג"ץ הראשון. המשיבים טענו כי לא היה כל פסול במשלוח השאלון והתצהיר, אולם נוכח חוסר שיתוף הפעולה של הבוגרים במילוי השאלון הוחלט כי כל הבוגרים יזומנו לראיונות, מבלי שאי מילוי השאלון או התצהיר יעמדו לרועץ למי מיהם. כן טענו המשיבים כי לא נפל כל פגם באופן בו נערכו הראיונות האישיים. המשיבים ציינו כי כ-1,300 בקשות נדחו מאחר שנמצא כי הליך רכישת התואר על-ידי הבוגר היה נגוע בפגמים, שאינם מאפשרים לקבוע כי התואר שקול לתואר אקדמי ישראלי לצורכי שכר. כך למשל, היו מקרים בהם נתגלו פגמים בעבודת הגמר, המעוררים חשד כי היא לא הוכנה על ידי הבוגר עצמו; במקרים אחרים נתגלו עבודות גמר זהות או כמעט זהות, אשר הוגשו על-ידי תלמידים שונים; במקרים נוספים לא יכלו הבוגרים לספק ולו בדל של הוכחה לכך שאכן ביצעו את המחקר בעבודת הגמר או שלמדו קורס כלשהו. כן ציינו המשיבים כי כ-550 בקשות נדחו בשל אי מתן מידע מספיק, שכן הבוגר לא מילא את המידע הרלוונטי בשאלון וסירב במהלך הראיון לענות על שאלות הנוגעות ללימודיו. באשר לנימוק אי-ההתאמה, המשיבים עדכנו בהודעותיהם לבית המשפט כי לאחר בירור מול אוניברסיטת לטביה, הגיעו למסקנה כי לבוגרי תואר ראשון ושני בחינוך אפשר ליתן אישורי שקילות, וזאת באותם מקרים בהם לא נתגלו ראיות מינהליות לקיום פגם פרטני בהליך הלימודים. באשר לתואר שני במנהל עסקים, בשל מיעוט הבוגרים הוחלט כי כל בקשה תיבחן לנסיבותיה. משכך, נימוק אי-ההתאמה נותר רלוונטי רק לבוגרי תואר ראשון במנהל עסקים. באשר לבוגרים אלה, המשיבים גרסו שהבדיקות העלו כי לימודיהם אינם מקנים תואר אקדמי על פי המקובל באוניברסיטת לטביה, ומשכך אין באפשרות המשיבים להכיר בתואר ראשון במנהל עסקים של אוניברסיטת לטביה לצורך דירוג ושכר. באשר לטענותיהם הפרטניות של העותרים לגבי התשובות שקיבלו לבקשותיהם לשקילות תארים, לגישת המשיבים ההליך בבית המשפט, במסגרתו תוקפים העותרים את אופיים של הליכי הבדיקה, אינו הפורום המתאים לקיום דיון בטענות אלה.
6. מאז הוגשו העתירות שלפנינו, נערכו מספר דיונים והתקבלו מסמכים רבים לתיק בית המשפט. במהלך התנהלות הדיונים השתנו עמדות הצדדים במספר נקודות ויריעת המחלוקת הצטמצמה. על פי המלצתנו, בתום דיון בעתירות שהתקיים ביום 5.10.2006 ביקשנו מהמשיבים להגיש הודעה בה יודיעו מה עמדתם באשר לויתור על נימוק אי ההתאמה, באשר לתנאים בהם יוכלו עותרים שלא עמדו בבדיקה הפרטנית לעמוד בפני ראיון נוסף ובאשר לבקשת העותרים לעיין בעבודותיהם.
ביום 5.11.2006 הגישו המשיבים את הודעתם, בהתאם להחלטת בית המשפט. בהודעתם עדכנו המשיבים כי נוכח הערות בית המשפט בדיון ובנסיבותיו המיוחדות של המקרה, הוחלט שלא לעמוד על טענת אי ההתאמה לתכנית הללימודים ולדרישות באוניברסיטת האם. בהתאם לכך, המשיבים הודיעו כי יחלו בהנפקת אישורי שקילות למעל 1,200 בוגרי תואר ראשון במנהל עסקים, אשר לגביהם הנימוק היחיד לדחיית הבקשה היה נימוק אי ההתאמה. עוד הודיעו המשיבים כי החליטו לאפשר ראיון חוזר לכ-620 בוגרים, אשר בקשתם נדחתה מאחר שלא שיתפו פעולה במהלך הראיונות, לרוב בעצת עורכי דינם. המשיבים הדגישו כי נכונותם לערוך ראיון חוזר כפופה לכך שהבוגרים הם שישאו בעלות הראיון, בסך של 800 ש"ח. המשיבים הבהירו כי עלות זו מבטאת רק את עלות החברה החיצונית המבצעת את הראיונות, וכי בנוסף לכך נדרשים משאבים נוספים משירות המדינה לצורך עריכת ראיונות אלה. בנוסף, המשיבים הודיעו כי יערכו ראיונות ל-41 בוגרים שטרם התראיינו כלל מטעמים שונים, ול-45 בוגרים אשר הוחלט לזמנם לראיון חוזר ביוזמת הגף להערכת תארים, מטעמים שונים כגון תקלה בהקלטת הראיון. באשר לשתי קבוצות אחרונות אלה הובהר כי הבוגרים לא יידרשו לשאת בעלות הראיון. קבוצה נוספת אשר המשיבים הודיעו כי יסכימו לערוך להם ראיון הינה קבוצה של 55 בוגרים אשר הגישו את בקשותיהם לאישור שקילות באיחור ניכר. בוגרים אלה יוכלו להתראיין בכפוף לכך שיודיעו על כך באופן מיידי ושישאו בעלות הראיון. באשר לבקשת העותרים לעיין בעבודות, המשיבים הבהירו בהודעתם כי במהלך הראיונות האישיים ניתנה לכל אחד מן הבוגרים האפשרות לעיין בחומר המגבש נגדו חשדות ולהתייחס אליו. כן צויין כי כל בוגר שביקש זאת, קיבל הקלטה של הראיון האישי וצילום של עבודת הגמר. לשיטת המשיבים, ההליך בוצע באופן הוגן, ולפיכך אין מקום לסטות ממנו ולאפשר לעותרים שיתראיינו בשנית לקבל את העבודות המקוריות לידיהם שלא במסגרת הראיון.
7. ביום 26.4.2007 התקיימה ישיבה נוספת של בית המשפט. מהאמור בדיון זה עלה כי בעקבות הסרת נימוק אי ההתאמה, אושרו בסך הכל כאלפיים בקשות שקילות, אשר מהוות כמחצית ממספר הבוגרים שרואיינו על-ידי המשיבים. בנוסף, המשיבים חזרו על נכונותם לערוך ראיון נוסף לכ-620 בוגרים נוספים, בכפוף לכך שישאו בעלות הראיון. מהדיון עלה כי עקב עדכוניהם של המשיבים, נותרו כיום בפי העותרים מספר טענות עיקריות: ראשית, לטענת העותרים יש לאפשר ראיון חוזר גם לבוגרים אשר בקשותיהם נדחו בשל ממצאים פרטניים, ולא רק לאלה אשר סירבו לשתף פעולה עם המראיינים. לשיטתם, אין זה סביר כי מצבם של בוגרים אשר ניסו לשתף פעולה במהלך הראיון האישי, אך נכשלו בו מאחר שלא היו מוכנים למתכונת בה בוצעו הראיונות, יהיה גרוע יותר ממצבם של בוגרים אשר סירבו לשתף פעולה לחלוטין; שנית, העותרים טוענים כי אין מקום להטיל את עלות הראיונות החוזרים על העותרים, אשר סירבו לשתף פעולה בעצת עורכי דינם, מאחר שהאחרונים סברו כי אופי הראיונות אינו תואם את פסק דינו של בית המשפט בבג"ץ הראשון. לטענת העותרים, הטלת עלות הראיון על הבוגרים מוצדקת עוד פחות בכל הנוגע לבוגרים אשר נדחו מסיבות פרטניות, שכן בוגרים אלה שיתפו פעולה במהלך הראיון ולא סיכלו את ההליך. לגישתם, על המשיבים לשאת בעלות הראיון החוזר או למצער להשתתף במחצית עלותו; שלישית, העותרים טענו כי נדרש מנגנון ערעור, אשר יאפשר לבוגרים שבקשותיהם נדחו להשיג על ההחלטות; רביעית, העותרים מחו על כך שלאחר שהמשיבים הסירו את נימוק אי ההתאמה, קיבלו חלק מהבוגרים הודעות לפיהן קיים נימוק נוסף לדחיית בקשתם, אשר מונע את אישור בקשת השקילות שלהם.
דיון