מתן תוקף של צו לנוסח צו מוסכם בעניין הסדרת התחרות בענף המזון במשק הישראלי

צ ו

1.         בקשתה של הממונה על ההגבלים העסקיים (להלן - הממונה), היא ליתן להסכמה בינה ובין המשיבות תוקף של צו מכוח סעיף 50ב' לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן - חוק ההגבלים העסקיים).

הרקע לבקשה

2.         עניינו של הצו המוסכם, הוא הסדרת התחרות בענף המזון במשק הישראלי. לטענת הממונה, אישורו של הצו המוסכם הכרחי להפסקתם של הסדרים כובלים והתנהגויות פסולות, אשר קנו להם אחיזה של ממש במסגרת יחסי הסחר בין רשתות השיווק הגדולות וספקי המזון הדומיננטיים - המשיבות.

אליבא דממונה, המשיבות שולטות בחלק המשמעותי ביותר בשוק הרלוונטי לפעילותן, קרי מחזיקות בנתח שוק של למעלה מ-50%, כך שמעמדן הוא של בעלות מונופולין,  או בשיעור משיק לכך. לכן, הממונה רואה במשיבות את ספקי המזון הדומיננטיים בענף. הפלטפורמה המרכזית באמצעותה משווקות המשיבות את מוצריהן, כך לפי הממונה, הן  רשתות השיווק הגדולות - הריבוע כחול ישראל בע"מ ושופרסל בע"מ, אשר מיזגה לתוכה את מרבית סניפי קלאבמרקט רשתות שיווק בע"מ, לאחר שזו נקלעה לקשיים והחלה בהליכי פירוק. 

3.         בבקשתה מתארת הממונה בהרחבה את תמונת התחרות בענף המזון, וביתר דיוק במקטע הספקים ובמקטע רשתות השיווק, כפי שזו הצטיירה בעקבות ממצאי החקירה המקיפה שנערכה בעניין הסדרי הסחר בין רשתות השיווק הגדולות לספקי המזון הדומיננטיים (להלן - חקירת רשתות השיווק). חקירת רשתות השיווק החלה בראשית שנת 2000, ולאחר סיומה פורסם מסמך עמדה מפורט מטעם רשות ההגבלים העסקיים, בו נסקרו ממצאי החקירה העיקריים ומשמעותם בהיבט התחרות (עמדת הממונה על ההגבלים העסקיים ביחס לנוהגים מסחריים בין ספקים דומיננטיים בתחום המזון לרשתות השיווק הגדולות, מיום 29.5.03, נספח ב' לבקשה, להלן - מסמך העמדה המקדמית).

במסמך העמדה המקדמית נמנו שורה של הסדרים טיפוסיים, אשר לדעת רשות ההגבלים העסקיים אינם עולים בקנה אחד עם הוראות חוק ההגבלים העסקיים. כך, לשם ההמחשה בלבד, צוינו הפרקטיקות הבאות: צמצום מספר הספקים המתחרים בספק הדומיננטי שמוצריהם יוצגו על מדפי הרשת, וכן קביעת סוג וזהות המוצרים המתחרים; שריון נתחים מהותיים במדפי הרשת ותצוגות מועדפות לטובת הספק הדומיננטי ומוצריו; הבטחת נתח שוק מונופוליסטי לספק דומיננטי מכלל מכירות הרשת; מתן הטבות, הנחות ובונוסים מצרפיים בזיקה להשגת יעדי מכירות הספק הדומיננטי.

            כבר עתה יודגש, כי ההתייחסות במסגרת צו זה לממצאי הממונה ביחס להסדרי הסחר בין ספקי המזון ורשתות השיווק הנה התייחסות כללית, ואין בה משום קביעה כלשהי, כי כלל הספקים הדומיננטיים, או מי מהם, נהגו על-פי פרקטיקות אלו.     

4.         ביום 5.1.05 פורסמה עמדת הממונה על הגבלים עסקיים בעניין הסדרי סחר בין ספקים לרשתות קמעונאיות (להלן - עמדת הממונה, נספח ג' לבקשה), בה נכלל ניתוח מעמדם המשפטי של נוהגי הסחר, תוך התייחסות להערות שהתקבלו מהציבור לאחר פרסום מסמך העמדה המקדמית. המסקנה העולה מעמדת הממונה, היא, כי הסדרי הסחר בין הספקים הדומיננטיים ובין רשתות השיווק הגדולות מהווים ברובם הסדרים כובלים, שבצדם סכנה ממשית לתחרות. עוד צוין, כי חלק מנהגי הסחר שהתפתחו, בפרט בתחום מתן הבונוסים וההטבות, עשויים לעלות כדי ניצול מעמד לרעה של כוח שוק של אותם ספקים שנהגו על פיהם.

5.         זמן קצר לאחר פרסום עמדת הממונה, החלה הידברות בין רשות ההגבלים העסקיים ובין נציגי ספקי המזון ורשתות השיווק הגדולות, במטרה להביא להפסקת ההסדרים הפסולים, לדעת הממונה, הקיימים בענף המזון ולהסדרת אורחות התחרות, על דרך של הסכמה, מבלי להודות בהפרת דיני ההגבלים על-ידי הספקים ורשתות השיווק. הידברות זו הבשילה בסופו של יום לכלל הסכמה, ומכאן  הצו המוסכם, אשר הממונה מבקשת כי בית-הדין יאשרו. 

הצו המוסכם

6.         מטרת הוראותיו של הצו המוסכם, אשר הוגש לאישורו של בית-הדין, היא להביא להפסקתם של הסדרי הסחר חוסמי תחרות בין הספקים השונים ובין רשתות השיווק, כמו למניעת הישנותם בעתיד. לצורך כך, הצו המוסכם קובע מספר איסורים ומגבלות, אשר נוסחם עוצב  במתאם לעמדת הממונה ולהערות המשיבות. אביא להלן, בתמצית, את תוכן האיסורים והמגבלות.

איסור גורף על התערבות ספקים בקביעת מספרם או זהותם של הספקים שמוצריהם יוצעו למכירה ברשת שיווק; מגבלות שונות ביחס לרכישת שטחי תצוגה על-ידי ספקים דומיננטיים, זאת על-מנת לאפשר סחר לגיטימי בשטחי התצוגה השונים; איסור הסדרים של "ניהול קטגוריה" על-ידי ספקים דומיננטיים, ללא אישור מערך ההגבלים העסקיים; הטלת חובה על הספקים הדומיננטיים לדאוג לכך שסידור מדפים על-ידי סדרנים מטעמם, יעשה אך ורק לפי תוכנית הקטגוריה (פלנוגרמה) שמפרסמת הרשת, או לפי הקצאת שטחי התצוגה על-ידי הרשת לפי שיקול דעתה העצמאי; איסור על תגמול סדרנים באופן שיש בו לפגוע מהותית בהוראות הצו; איסור על ספקים לנצל מידע המתקבל מסדרנים לשם התערבות בהחלטות רשתות השיווק, הנוגעות לתמחור מוצרים, איכות או היקף התצוגות; הגבלת מתן התמריצים וההטבות שניתנים לספקים דומיננטיים עבור השגת יעדי מכירות; איסור גורף על הסדרים שעניינם, מטרתם או תוצאתם הידועה מראש בעת עריכתם הם קביעת נתח שוק מובטח לספק; איסור מוחלט על הסדרים המגבילים את יכולתם של ספקים מתחרים להגיב למבצע שעורך ספק ברשת, או הסדרים המגבילים את יכולתן של רשתות שיווק להגיב למבצעים שעורך הספק ברשת מתחרה; איסור על התערבות ספקים בקביעת מחירי המוצרים לצרכן, לרבות הכתבת מחירי מינימום.  

7.         סעיף 28 לצו המוסכם מבהיר, כי בחתימת הספקים על הצו אין משום הודאה מצדם בחבות על-פי חוק ההגבלים העסקיים, או משום הסכמה לעמדת הממונה ביחס להסדרי הסחר. 

  עמדת הממונה 

8.         בבקשתה ציינה הממונה, כי ההתקשרות במסגרתו של צו מוסכם באה חלף חלופות אחרות שעומדות לרשותה מכוח חוק ההגבלים העסקיים, ובהן פרסום קביעות לפי סעיף 43 לחוק ונקיטת הליכים פליליים. לדידה של הממונה, הדרך של צו מוסכם היא הדרך האופטימאלית בנסיבות העניין לטיפול בכשלי התחרות שנתגלו, להבנתה, במארג יחסי הסחר בין ספקי המזון הדומיננטיים ובין רשתות השיווק הגדולות.

            הממונה סבורה, כי בצו המוסכם יש מענה אפקטיבי לסיכונים התחרותיים הכרוכים בהתנהגויות ובהסדרים שנמצאו בחקירת רשות ההגבלים העסקיים. לאמור, הצו מבטיח את התחרות בין ספקי המזון השונים על-גבי מדפי רשתות השיווק הגדולות באופן מיידי ו-ודאי. הממונה מדגישה, כי הצו המוסכם חל על הספקים הגדולים, החולשים יחדיו על נתח מהותי בסחר מוצרי המזון והמכולת בישראל. לדעת הממונה, הבטחת הסרתם המיידית והוודאית של ההסדרים האנטי-תחרותיים, הוא השיקול המכריע במקרה זה בנקיטה בדרך של צו מוסכם.

עמדת המשיבות