מעבר משק קרנות הפנסיה בישראל למודל של שוויונות רוחבית ורגולציה ופיקוח ממשלתי יעילים

הנשיא סטיב אדלר

     בפרשה זו שבפנינו יש כדי ללמד על מעבר משק קרנות הפנסיה בישראל ממודל של "כולם שווים אך יש שווים יותר" למודל של שוויונות רוחבית  ורגולציה ופיקוח ממשלתי יעילים.

     בית הדין האזורי בתל-אביב    דחה את עתירתם של המערערים להצהיר, כי ההסכם בין המערערת 1 (להלן - מקורות), המשיבה 1 (להלן - קרן מקפת) והמשיבה 2 (להלן - ההסתדרות) מיום 28.1.1990 (להלן - הסכם 1990)  תקף ויש לפעול בהתאם להוראותיו. בתוך כך פסק בית הדין קמא, כי תקנון קרן מקפת גובר על הסכם בין הצדדים לעיל, המעניק זכויות עודפות בקרן מקפת לעובדי מקורות ואשר הינו בלתי שוויוני ומפלה ביחס לעמיתים אחרים.

     על כך הערעור שלפנינו.

עובדות המקרה בקצירת האומר

[2] קרן מקפת מבטחת בפנסיה מקיפה "הדדית-הסתדרותית" את המערערים מס' 4, הנמנים על עובדי וגמלאי מקורות ושח"מ, המערערת מס' 3. עובדי מקורות ושח"מ (להלן - עובדי מקורות) מיוצגים על ידי  המערערת מס' 2, המזכירות הארצית של עובדי חברת מקורות, המהווה אורגן של ההסתדרות (להלן - המזכירות הארצית). קרן מקפת הינה אחת מקרנות הפנסיה "הוותיקות", שהיו בעבר בשליטת ההסתדרות. קרנות אלו נקלעו במרוצת השנים למשבר אקטוארי. במטרה להביאן לאיזון תקציבי, הוסף בשנת 2003 פרק ז'1 ל חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א - 1981 (להלן - חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים), במסגרת חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי  התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג - 2003 (להלן - חוק התוכנית הכלכלית) . תיקון חקיקה זה, הכפיף, הלכה למעשה את הקרנות הוותיקות, לשליטה ופיקוח של השלטון המרכזי. זאת בין השאר, באמצעות מינוי מנהל מיוחד ומינהלה לכל אחת מן הקרנות וכינונו של תקנון אחיד בקרנות כולן, אשר בו מעוגנות כלל זכויות וחובות העמיתים.

     עובדי מקורות מבוטחים בקרן מקפת מכוח הסכם שנחתם ביום 29.1.1960 (להלן - הסכם 1960). בהסכם 1960 נקבע, כי המשכורת הקובעת לחישוב הזכויות הפנסיוניות, תהא משכורתו האחרונה של העובד. אותה עת, שיטת חישוב זו נהגה גם בתקנון הקרן בשינויים מסויימים.

     בשנת 1981 תוקן תקנון קרן מקפת באופן בו נקבע, כי המשכורת הקובעת ל עמיתים חדשים בקרן מקפת תחושב על פי " שיטת הממוצעים", המביאה בחשבון את שכרו של העובד והגמולים שהופרשו בגינו משך כל תקופת עבודתו. בשנת 1988 תוקן תקנון קרן מקפת פעם נוספת, תוך שנקבע, כי המשכורת הקובעת לצורך חישוב הגמלה לכלל העמיתים - וותיקים וחדשים כאחד - תחושב על פי "שיטת הממוצעים".

     לא למותר להוסיף, כי ביום 1.1.1988 נכנסה לתוקף תקנה 41 כ"ו ל תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד - 1964    (להלן - התקנות או תקנות מס הכנסה - קופות גמל), בה מצינו כזאת:

"זכויות וחובות העמיתים בקופת גמל לקיצבה לא ייקבעו אלא בתקנונה; לעניין זה, 'זכויות העמיתים' - לרבות הגדרת הזכאים והזכאויות, שיטת חישוב השכר הקובע, שיטת הצמדת הקיצבה, רכיבי שכר הנכללים בבסיס הקיצבה ומועד תשלום הקיצבה. קופת גמל לקיצבה לא תקנה לעמיתיה זכויות מעבר לקבוע בתקנונה, אף אם שולם עבורם".    

     הסכם 1990 - הינה כי כן, לא נותרה בידי קרן מקפת ברירה, כי אם לפנות למקורות כדי  ליישם את תקנון הקרן ביחס לכל עובדי מקורות, לרבות בעניין אופן חישוב המשכורת הקובעת על פי "שיטת הממוצעים". משא ומתן שנוהל בין הצדדים הביא בסופו של יום לחתימתו של הסכם 1990, לפיו בעיקרו של דבר, המשכורת הקובעת לצורך חישוב הגמלה של עובדי מקורות שהחלו לעבוד בחברה לפני 1.4.1984, תחושב על פי שיטת "המשכורת האחרונה" ואילו המשכורת הקובעת לעובדים שהחלו לעבוד לאחר מועד זה, תחושב על פי "שיטת הממוצעים". הסכם 1990 אינו תואם את הוראות התקנות, שכן כאמור לעיל, מכוחו הוקנו זכויות עדיפות, על אלה הקבועות בתקנון הקרן, לעובדי מקורות שהחלו עבודתם לפני 1.4.1984. על כן, הודיעה קרן מקפת בשנת 1993 על הפסקת יישום הסכם 1990 והחלת הקבוע בתקנון הקרן על כל עובדי מקורות. בעקבות הודעה זאת של הקרן  הוגשה התובענה, מושא ערעור זה, לבית הדין קמא ביום 18.1.1994.

     הסכם 1995  - לאחר הגשת ההליך, התקיים שוב משא ומתן בין הצדדים, בסופו נחתם הסכם נוסף ביום 1.2.1995 (להלן - הסכם 1995), בו נקבע הסדר זמני לתקופת בירור ההליך המשפטי. זאת, מבלי שמי מן הצדדים וויתר על טענותיו לעיצומו של סכסוך. על פי הסכם זה המשיכו עובדי מקורות שהחלו עבודתם לפני 1.4.1984 לקבל זכויות עדיפות, שעיקרן בחישוב "המשכורת הקובעת" על פי שיטת "המשכורת האחרונה". יצויין, כי בהסכם 1995 התחייבה מקורות להפריש לקרן מקפת אחוז נוסף (1%) מעל דמי הגמולים הרגילים לתקופה מוגדרת בת 28 חודשים. כן סוכם על העברת סכום חד-פעמי של 2,244,522 ש"ח (להלן - הסכום החד פעמי) ועל ניכוי 3% מכל תשלום שישולם על ידי קרן מקפת לגמלאי מקורות. לבסוף הוחלט בהסכם 1995 על כינונו של "מנגנון התחשבנות" עם מתן פסק דינו של בית הדין האזורי, כדלקמן: אם תזכה מקורות בהליך, יהא על קרן מקפת להשיב  למקורות את מלוא הסכומים שנוכו והופרשו מן הגמלאים והחברה על פי ההסכם; מאידך - אם תזכה קרן מקפת בהליך, תוקם ועדת שניים (יו"ר המזכירות הארצית ובא כוח הקרן) כדי לקבוע את גורלם של הסכומים העודפים ששילמה קרן מקפת לגמלאים מכוח ההסכם, ואשר עולים על הסכומים שהצטברו בגין ההפרשה הנוספת  בגובה 1%  והסכום החד פעמי. ניתן להיווכח על נקלה, כי "מנגנון ההתחשבנות" עליו הוסכם, אינו הסדר סימטרי מאוזן, שכפותיו מאויינות.

 הסכם 1995 בוצע עד למתן פסק דינו של בית הדין האזורי ביום 11.6.2006. לאחר מועד זה ציין בא כוח קרן מקפת לפרוטוקול הדיון בפנינו, כי  "יש לנו קבוצה של עובדים שפרשה מיולי 88 ועד דצמבר 92, בהם מקפת לא נגעה עדיין, מי שפרש עד 92 לא נמצא בקבוצת התובעים המערערים שלפנינו, הם כרגע ממשיכים לקבל לפי שכר אחרון ועניינם לא הוכרע. בהתייחס לאותם 628 מבין 1840 תובעים לערך שפרשו לפנסיה בתקופה שבין ינואר 93 לבין 30.09.2003 חדלה מקפת לשלם את התוספת החל מחודש יוני 2006 ומשתלמת להם פנסיה כסדרה לפי התקנון". עם זאת, הקרן טרם גיבשה החלטתה בשאלה אם לדרוש מהגמלאים שפרשו לאחר חתימת הסכם 1995 החזר ההפרש בין הגמלאות שהשתלמו לפי ההסכם לאלו שהיו משתלמות לפי עקרון חישוב המשכורת הקובעת שבתקנון, היינו - "שיטת הממוצעים". לדברי בא כוח הקרן סכום זה עומד על כ- 107 מיליון ש"ח.

     נמצאנו למדים, כי על אף העובדה שברוב רובה של התקופה הרלוונטית דמי הגמולים ששולמו עבור עובדי מקורות היו זהים לאלה ששולמו עבור עמיתיה האחרים של הקרן,  גמלתם של חלק מעובדי מקורות, ובם המערערים 4, נקבעה החל בשנת 1960 ועד לשנת 2006 על פי שיטת "המשכורת האחרונה" ולא על פי "שיטת הממוצעים" שהונהגה בתקנון הקרן כבר  ב - 1981 באשר לעובדים חדשים, והחל בשנת 1988 - בעניינם של כלל העמיתים. בכך הופר העיקרון של שוויון בחישוב דמי הגמולים ושוויון בחישוב המשכורת הקובעת, שהם בבחינת הא בהא תליא. בכך הועדפו עובדי מקורות על פני חבריהם העמיתים האחרים בקרן, העדפה משמעותית. זאת, כיוון ששכרם של עובדי מקורות עולה משך כל תקופת עבודתם בחברה ועל כן על פי טבעם של דברים, תהא משכורתם האחרונה גבוהה מ"משכורת קובעת" המחושבת על פי "שיטת הממוצעים". אם לא די בכך "שיטת המשכורת האחרונה" מאפשרת בידי מקורות ליתן לעובד היוצא לגימלאות  "דרגת פרישה". כך תחושב המשכורת הקובעת לפיה תשתלם הגימלה על פי דרגת הפרישה, אשר אינה משקפת כלל את משכורת העובד על פי דרגתו המשתנה במשך תקופת העבודה, היא המשכורת ממנה נגזרו דמי הגמולים במרוצת השנים.

פסק דינו של בית הדין האזורי

[3] בפסק דינו של בית הדין האזורי נדחתה תביעת המערערים, תוך שנקבע, כי  הסכם 1990 בלתי חוקי וחסר נפקות, משום היותו נוגד את עקרון השוויון בין עמיתי הקרן ואת תקנות מס הכנסה -  קופות גמל. וכך נפסק "...לפחות ממועד כניסתה לתוקף של תקנה 41 כ"ו - וייתכן שגם קודם לכן בהתחשב בעקרונות הכלליים שפורטו לעיל ובסעיף 30 לחוק החוזים - פקע תוקפם המשפטי של הסכמים חוץ - תקנוניים שהקנו זכויות מועדפות לחלק מעמיתי קרנות הפנסיה, לרבות הסכם 1960". נקבע אפוא, שיש לחשב את זכויות הפנסיה של עובדי מקורות בדומה לנעשה בעניינם של שאר עמיתי קרן מקפת, היינו - לפי הוראות תקנון הקרן שהיו בתוקף בעת קרות הארוע המזכה, ובענייננו - לפי נוסחו של התקנון בעת פרישתו של כל עובד ועובד. באשר לעובדים שפרשו החל מיום 1.10.2003, יקבעו זכויות העמיתים - על פי התקנון האחיד.

     בפסק דינו נסמך בית הדין קמא על פסקי הדין שיצאו מלפנינו ומלפני בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק בעניין אליאב ,    ועל פסק דינו של בית דין זה בעניין פיורסט.   בית הדין האזורי הטעים, בהתאם לנפסק בעניין אליאב, כי קרנות הפנסיה החברתיות מושתתות על " הסכמה חברתית עתיקת יומין בין הסתדרות, העובדים, ארגוני המעסיקים, קרנות הפנסיה והמדינה. העקרונות המנחים של השיטה הם: עקרון ההדיות, עקרון הביטוח הקבוצתי-שיתופי, שאושיותיו עקרון השוויון ועקרון הביטוח הדינאמי, והגשמת המטרה הסוציאלית של מתן פנסיה, תוך התחשבות בטובת כלל חברי הקרן " (ע"ע 629/97, עניין אליאב). על כך הוסיף, את שכבר קבענו בשורה של פסקי דין, כי תקנון הקרן הוא המסמך המכונן והקובע את מערכת הזכויות והחובות שבין הקרן לעמיתיה, וכל חריגה הימנו, אין לה תוקף. בין כל עמיתי קרן מקפת מתקיים שוויון באשר לדמי הגמולים, ואף באשר לתשלום הגימלאות חבה הקרן בחובת קביעת קריטריונים ושיטת חישוב שוויונית, הכל על פי הקבוע בתקנונה. הקרן, בחתימתה על הסכם ובו זכויות עודפות לעובדי מקורות, חרגה מסמכותה ומהוראות הדין החקוק וההלכה הפסוקה, לפיכך להסכמתה אין תוקף.

[4] בעניין עקרון השוויון, שב  בית הדין קמא והביא  מדברו של בית דין זה ב פסק דין אליאב, לאמור:

" עקרונות השוויון והצדק החברתי המעוגנים, בין היתר, ב'תקנת הציבור', מונעים מקבוצה אחת מבין חברי קרן פנסיה חברתית להתעשר על חשבון כלל החברים ...הצדק החברתי, שאף הוא בין היסודות המכוננים את תקנת הציבור, אינו סובל מצב בו קרן פנסיה חברתית מאפשרת לקבוצות עובדים חזקות ליהנות מזכויות עדיפות על פני אלה המוענקות לקבוצות עובדים חלשות. התנהלות שכזו מצד הקרן אף מפירה את חובתה להוציא אל הפועל את תקנות הקרן בתום לב, ולפיכך... פעלה הנהלת הקרן מחוץ לסמכותה (פעולת ultra vires ). הענקת זכויות יתר לקבוצות חזקות פוגעת בדמוקרטיה ויוצרת את התופעה של 'השווים והשווים יותר', כאמור על ידי ג'ורג ארוול בספרו 'חוות החיות'...