מינהל מקרקעי ישראל גבה דמי היתר כדין, ולפיכך יש לדחות בקשה לאישור תובענה כספית נגדו כתובענה ייצוגית

פתח דבר

1.         התובעים בת.א. 2534/04 (להלן: " התובענה"), בני הזוג אורה ויוסי מזרחי (להלן: " המבקשים"), חוכרים מן הנתבע, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: " המינהל"), נכס מקרקעין בגני תקווה, שידוע גם כחלקה 256 תת חלקה 3 בגוש 6720.

            המינהל הוא גוף סטטוטורי שהוקם על ידי הממשלה מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 על מנת שינהל את קרקעות ישראל, והוא פועל על פי המדיניות שנקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל - שממונה אף היא על ידי הממשלה (להלן: " מועצת מקרקעי ישראל") (ראו: סעיפים 2 ו- 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל). 

עניינה של התובענה הוא בהשבת דמי היתר בסכום כולל של 82,665ש"ח ששילמו המבקשים למינהל ביום 18/11/97 וביום 2/12/97 בגין תוספת בנייה על הנכס שהם חוכרים ממנו, כאשר טענתם של המבקשים היא שתשלומים אלה נגבו מהם שלא כדין. מונחת בפניי בקשה לאישור התובענה הכספית שהגישו המבקשים נגד המינהל כתובענה ייצוגית (בש"א 23652/04; להלן: " בקשת האישור").

רקע עובדתי

2.         עיקרן של העובדות הצריכות לעניין אינן שנויות במחלוקת בין הצדדים. משכך, במהלך דיון מקדמי בבקשת האישור שהתקיים ביום 2/2/06 הגיעו הצדדים להסכמה דיונית שלפיה ויתרו על חקירתם של המצהירים מטעם הצדדים - ולהסכמה זו ניתן תוקף של החלטה. להלן יובאו העובדות הרלוונטיות לדיון.

נכס המקרקעין נושא התובענה מהווה חלק מחלקה בת כשני דונמים שבבעלות הקרן הקיימת לישראל ומנוהלת על ידי המינהל (להלן: " החלקה"). במועד כלשהו בעבר, נבנו עליה באמצעות עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ ארבע יחידות דיור במבנה טורי - באופן שהיחידות היו צמודות זו לזו ושטחה של כל אחת קטן מ- 20 מ"ר - כפי שנעשה גם על חלקות דומות נוספות באזור.

ביום 30/3/60 התקשרו בני הזוג משה ורייזל פינקלשטיין (להלן: " פינקלשטיין") עם הקרן הקיימת לישראל בחוזה חכירה שלפיו הוחכרה להם אחת מארבע יחידות הדיור שנבנו על החלקה לתקופה של 49 שנים (חוזה החכירה צורף כנספח ב לתצהירו מיום 16/3/05 של ירון ביבי, מנהל מחוז מרכז במינהל; להלן: " ביבי" ו- " תצהיר ביבי" לפי העניין). בסמוך לאחר מכן, ארבע יחידות הדיור שבמבנה הטורי נרשמו יחדיו בלשכת רישום המקרקעין כבית משותף, כאשר החלק הארי של החלקה היה בלתי מבונה ונכלל ברכוש המשותף. יחידת הדיור שפינקלשטיין היו בעלי זכויות החכירה בה נרשמה כתת חלקה 3 (לעיל ולהלן: " הנכס").

            אין מחלוקת כי במועד מאוחר יותר הועברו זכויות החכירה של פינקלשטיין בנכס לזלמן קוצר (להלן: " קוצר"), וביום 5/12/95 התקשר קוצר עם המבקשים בהסכם שלפיו רכשו ממנו המבקשים זכויות אלה (ההסכם צורף כנספח ד לתצהיר ביבי). זכויות החכירה של קוצר בנכס נרשמו בלשכת רישום המקרקעין, ולאחר שהעבירן למבקשים - ביום 7/12/95 נרשמה הערת אזהרה לטובתם ביחס לנכס. 

            במסגרת מבצע היוון שערך המינהל מכוח החלטה 729 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 26/7/95 (נוסח ההחלטה צורף כנספח יח לתצהיר ביבי), קוצר שילם למינהל ביום 30/7/96 תשלום חד פעמי מראש של דמי החכירה השנתיים בנכס, על פי שיעור היוון של 3.75% מערך הקרקע. כך הפכה חכירת הנכס ל"חכירה מהוונת" כלשונו של המינהל - אשר שחררה את המבקשים מן הצורך לשלם דמי חכירה שנתיים - ותקופת החכירה הוארכה ב- 49 שנים נוספות מעבר לתקופה שנותרה לחכירה זו על פי החוזה עם פינקלשטיין.

3.         במרוצת השנים מאז נבנתה השכונה בה מצוי הנכס השתנו פני הבנייה באזור באופן ניכר, ויחידות הדיור הקטנות והצמודות זו לזו "הוחלפו" אט אט על ידי חוכריהן בבתי קוטג' מרווחים ונפרדים צמודי קרקע, תוך ניצול מרבי של שטח החלקות. ואולם, בנייה מודרנית זו יצרה חוסר התאמה מהותי בין זכויות החוכרים כפי שנרשמו זה מכבר בלשכת רישום המקרקעין (חכירת יחידת דיור בבית משותף וחלקים ברכוש המשותף) לבין המצב בפועל (חכירת בית נפרד עם שטח קרקע צמוד). על מנת שיתאפשר תיקון הרישום בלשכת רישום המקרקעין בהתאם למצב בפועל, החליט המינהל כי בכל מקרה בו יבקשו חוכרים לבצע שינוי כאמור בבנייה על נכס מקרקעין שחכרו ממנו - יהא עליהם לבטל את רישומו של הנכס במרשם הבתים המשותפים ולהכין תשריט לחלוקת החלקה לארבעה חלקים, באופן שישקף את הזכויות החדשות בחלקה, וכן לבטל את רישום החכירה הרשומה על שמם בלשכת רישום המקרקעין ולחדש את החכירה כך שתתאם את הזכויות בפועל. יוער כי במידה שחוכרים של אחת בלבד מתוך ארבע יחידות הדיור ביקשו לערוך שינוי בבנייה - היה עליהם להכין תשריט חלוקה כאמור ולהחתים עליו את החוכרים של יחידות הדיור הנוספות בחלקה, ותשריט זה תויק בתיקי החכירה של חוכרים אלה עד למועד בו ביקשו גם הם לשנות את סוג והיקף הבנייה בחלק שחכרו. באשר לחלקה נושא הדיון דכאן - ביום 4/7/94, טרם שרכשו המבקשים את זכויות החכירה בנכס, אישר המינהל תשריט לחלוקתה שהוגש לו על ידי אחד החוכרים והוא תויק גם בתיק החכירה של הנכס (התשריט צורף כנספח ג לתצהיר ביבי).

לאחר שרכשו את זכויות החכירה בנכס חפצו גם המבקשים לבנות בית מגורים חדש ונפרד תחת יחידת הדיור הקטנה, ובראשית שנת 1996 הגישו למינהל תוכניות לבנייה בהתאם וביקשו היתר לבצען. המינהל מצידו התנה מתן אישור כאמור בביטול רישום זכויות החכירה של קוצר בנכס בלשכת רישום המקרקעין וביטול צו הבתים המשותפים (ראו: מכתבים מאת המינהל מיום 2/10/96 ומיום 16/1/97, צורפו כנספחים ו-ז לתצהיר ביבי), וכן בחתימתם של המבקשים על הסכם לפיתוח הנכס - כאשר לטענתו של המינהל הסכם זה נועד ליתן ביטוי משפטי זמני לזכויותיהם של המבקשים בנכס בתקופה שבין ביטול רישום זכויות החכירה של קוצר בלשכת רישום המקרקעין בבית המשותף לבין רישום זכויות החכירה על שמם באופן שישקף את המצב החדש בשטח (להלן: " הסכם הפיתוח" -  צורף כנספח ג לתצהיר המבקש 2 מיום 18/11/04, להלן: " תצהיר המבקש"). בהסכם הפיתוח, על פי לשונו, נקבע כי המינהל מוסר את הנכס למבקשים בתורת יזמים, לשם פיתוחו ובניית בית מגורים חדש תחת יחידת הדיור הישנה, לתקופה בת שלוש שנים - שבסיומה ולאחר השלמת הבנייה לשביעות רצונו של המינהל יתקשרו הצדדים בהסכם נוסף לחכירת הנכס לתקופה בת 49 שנים (להלן: " הסכם החכירה הנוסף"). להסכם הפיתוח אף צורף נוסח של הסכם החכירה הנוסף שעתיד היה להיכרת בין הצדדים, על מנת שייחתם על ידי המבקשים ויוחזר למינהל שיחתום עליו אף הוא בתום תקופת הפיתוח של הנכס ובמידה שהמבקשים יעמדו בכל התחייבויותיהם כלפיו במהלך תקופה זו (ראו סעיף 3(ד) להסכם הפיתוח).

            ואמנם, ביום 26/2/97 העבירו המבקשים למינהל את הסכם הפיתוח כשהוא חתום על ידם (ראו: מכתב המבקשים, נספח ח לתצהיר ביבי), וביום 1/5/97 העבירו לו את שטרי ביטול החכירה בנכס כשהם חתומים על ידי קוצר (ראו: מכתב המבקשים, נספח ט לתצהיר ביבי); המינהל מצידו חתם על הסכם הפיתוח ביום 14/5/97. את חוזה החכירה הנוסף, כשהוא חתום על ידם, העבירו המבקשים למינהל ביום 24/5/01 (ההסכם החתום בצירוף מכתב לוואי של המבקשים המופנה למינהל צורפו כנספחים יד-טו לתצהיר ביבי), ואולם לטענתם של המבקשים עותק חתום על ידי המינהל של הסכם זה מעולם לא הועבר לידיהם. עם זאת, אין מחלוקת בין הצדדים כי עד היום חוכרים המבקשים את הנכס מן המינהל.

4.         משעמדו המבקשים בדרישות המינהל, נפנה האחרון לבחון את תוכניות הבנייה שהוגשו לו על ידי המבקשים וביום 23/7/97 הודיע להם כי לצורך אישורן עליהם לשלם לו דמי היתר בסכום של 64,153ש"ח כולל מע"מ בגין תוספת הבנייה שביקשו לערוך בנכס (להלן: " דמי היתר"; הודעת החיוב צורפה כנספח י לתצהיר ביבי); לאחר מכן תוקן הסכום והועמד על 65,007 ש"ח (ראו: נספח ב לתצהיר המבקש). בהמשך ערכו המבקשים שינויים בתוכניות אלה, ומשכך הודיע להם המינהל ביום 1/12/97 כי עליהם לשלם דמי היתר נוספים בסכום של 17,459ש"ח כולל מע"מ (הודעת החיוב צורפה כנספח יג לתצהיר ביבי). המבקשים שילמו את דמי ההיתר כפי שנדרשו, והמינהל אישר את תוכניות הבנייה בנכס.

            המבקשים טוענים כי בחודש פברואר 2004, בעקבות פרסום פסק דין של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כב' השופטת ד' קרת) בעניין ת.א. 2747/00 רחל הראל נ' מינהל מקרקעי ישראל (תק-מח 2004 (1) 3513; להלן: " פרשת הראל"), נתברר להם שהמינהל גבה מהם את דמי ההיתר בגין תוספת הבנייה בנכס שלא כדין ובחוסר סמכות. לשיטתם של המבקשים, העניין הנדון בפרשת הראל דומה מבחינה עובדתית לעניינם, ומשכך קביעתו של בית המשפט בפרשת הראל - שלפיה המינהל אינו רשאי לגבות דמי היתר בהעדר הוראה חוזית בעניין בהסכם הפיתוח או החלטה מתאימה של מועצת מקרקעי ישראל - מהווה מעשה בית דין ומחייבת את המינהל גם בעניינם (ראו סעיפים 2.5-2.6 לתצהיר המבקש). באופן דומה, לטענת המבקשים, פסק בית המשפט העליון כבר בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001 ); להלן: " פרשת הוד אביב"). יש להבהיר בהקשר זה כי הסכם הפיתוח שנקשר בין המבקשים למינהל שותק ביחס לזכותו של המינהל לגבות דמי היתר כפי שגבה מן המבקשים, וכך גם הסכמי הפיתוח נושא פרשת הראל ופרשת הוד אביב. המבקשים פנו אל המינהל בכתב ביום 31/8/04 וביקשו, לנוכח פסיקתו של בית המשפט בפרשת הראל ובפרשת הוד אביב, להשיב להם את דמי ההיתר ששילמו בגין תוספת הבנייה בנכס (פנייתם של המבקשים צורפה כנספח ד לתצהיר המבקש). משלא הגיב המינהל לדרישת ההשבה, הגישו המבקשים את התובענה דנן.

תמצית המחלוקת בין הצדדים

5.         המבקשים טוענים כי בעת שהמינהל גבה מהם את דמי ההיתר, מערכת החובות והזכויות החוזית שבין הצדדים הוסדרה באמצעות הסכם הפיתוח בלבד - וההלכה הפסוקה היא ששתיקתו של הסכם הפיתוח בדבר גביית דמי היתר מהווה הסדר שלילי שלפיו המינהל אינו רשאי לגבות תשלום מעין זה מן היזמים. לפיכך, לטענתם של המבקשים דמי ההיתר נגבו מהם שלא כדין, וכך גם מיזמים פרטיים אחרים שהתקשרו עם המינהל בהסכמים דומים לפיתוח קרקע עירונית. המבקשים מוסיפים כי בנסיבות העניין עומדות להם מספר עילות תביעה נגד המינהל - ובכללן הפרת הסכם הפיתוח, עשיית עושר ולא במשפט, מניעות עקב מעשה בית דין בפרשת הראל ובפרשת הוד אביב, הטעיה וניצול מצוקת הצרכן על פי סעיפים 2-3 לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: " חוק הגנת הצרכן"), וניצול לרעה של מעמד המינהל כמונופולין בשוק הקרקעות בישראל על פי סעיף 29א לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן: " חוק ההגבלים העסקיים").

            יוער כי במועד הגשת התובענה טרם נכנס לתוקף חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: " חוק תובענות ייצוגיות" או " החוק"), ומשכך בקשת האישור הוגשה מכוח הוראות סעיף 35א לחוק הגנת הצרכן, סעיף 46א לחוק ההגבלים העסקיים וכן תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: " תקנה 29"). ואולם, בעוד בקשה זו היתה תלויה ועומדת בפני בית המשפט, חלו שני ארועים מרכזיים  שנודעת להם השלכה על ההלכה הנוהגת בעניין תובענות ייצוגיות: ראשית, בית המשפט העליון פסק בדנ"א 5161/03 א.ש.ת ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ נ' מדינת ישראל (תק-על 2005 (3) 2788; להלן: " הלכת אשת") כי אין בכוחה של תקנה 29 לשמש מקור נורמטיבי להגשת תובענות ייצוגיות - ועל כן הסכימו הצדדים ביום 2/2/06 כי המבקשים יוותרו על עילות התביעה ככל שהן נסמכות על תקנה זו, והסכמתם קיבלה תוקף של החלטה. שנית, ביום 12/3/06 נכנס לתוקף חוק תובענות ייצוגיות שביטל את ההסדרים בחוקים השונים להגשת תובענות ייצוגיות, ותחת זאת קבע כי הוראותיו יחולו גם על בקשות לאישור תובענות כייצוגיות אשר היו תלויות ועומדות בפני בית משפט ביום פרסומו (סעיף 45(ב) לחוק) - ומשכך אין הבקשה דנן נסמכת עוד גם על ההסדרים הקבועים בחוק הגנת הצרכן ובחוק ההגבלים העסקיים, אלא על הוראותיו של חוק תובענות ייצוגיות בלבד.

            באשר לעילות התביעה, המבקשים טוענים כי לאחר חקיקת חוק תובענות ייצוגיות יש לאשר את התובענה כייצוגית על פי כל אותן עילות שצוינו על ידם בכתב התביעה - וזאת משום שעילות אלה כולן נזכרות ברשימת העילות שבתוספת השנייה לחוק, שנקבע בסעיף 3(א) שבו כי מכוחן בלבד תוגש תובענה ייצוגית.