מוסא נ' עיריית חיפה

המערער הגיש ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עירית חיפה מיום 20.08.17, בה דחתה הוועדה את טענות העותר וקבעה כי הנכס נשוא הערר חייב בארנונה לשנת 2016. פסק הדין מעלה את השאלה האם מי שבנה ללא היתר בניה או חרג מההיתר ומסיבה זו איננו רשאי לקבל טופס 4, יחויב בארנונה בעבור הדירה שנמצאה ראויה למגורים , גם אם איננו משתמש בנכס לטענתו. 

1. רקע עובדתי

 1.1 עניינו של ערעור זה בנכס המצוי בגוש 10747 חלקה 36 שבדרך הים 189 חיפה, הידוע גם כנכס מס' 2011690 ומשלם מס' 2551040041 (להלן: "הנכס").1.2 הנכס נרכש על ידי המערער מכונס נכסים ביום 7.5.02 , כשהוא כשלד שבנייתו טרם הושלמה ונבנה ללא היתר. צורף עמוד ראשון בלבד מהסכם הרכישה, ובפתח החוזה מצוינת העובדה שהנכס נבנה ללא היתר.  1.3 משלא הוצא היתר כדין  הוגש כנגד המערער כתב אישום  במהלך שנת 2003-2004 על כך שנמצא משתמש בסטייה מההיתר בקומת העמודים כדירת מגורים. כשהפסיק להשתמש בדירה –בוטל כתב האישום והעיריה הודיעה כי בדעתה להוציא צו הריסה (צו שכנראה לא הוצא עד היום).  המערער הכשיר את קומת העמודים כדירת מגורים.1.4 מאחר ועל פי ההיתר המקורי מדובר בקומת עמודים בבניין מגורים, ולא הוצא עד היום היתר מתוקן המאפשר בניית הדירה בקומת העמודים, לא ניתן טופס 4 לנכס. 1.5 המערער טוען כי מה שחסר לו על מנת לקבל טופס 4 הוא הקמת ממ"ד, והריסה של "דברים אחרים" בשלד. טענה זו לא גובתה בראיה כלשהי.  פעולות אלו עדין לא בוצעו לטענת המערער, על אף שחלפו מאז הרכישה כ-16 שנים. 

2. ההתנהלות בשנים שקדמו לשנת 2006

 2.1 מאז שנת 2004 חויב המערער בתשלום ארנונה עבור הנכס- אך לא שלם. 2.2 ביום 10.12.09 הגיש המערער השגה על חיובו בארנונה לשנים 2004-2009, אולם השגתו נדחתה ביום 14.02.10 בשל שיהוי בהגשתה. בהחלטה צוין כי המבחן לתחולת חיוב נכס בארנונה הוא מועד מתן טופס 4 או המועד בו הנכס היה ראוי לשימוש- המוקדם מהשניים. עוד צוין כי מביקור של נציגת העירייה במהלך 2004, נמצא כי בניית הנכס הושלמה והוא ראוי לשימוש שיועד לו, ומבדיקת פיקוח שנעשתה ביום 10.02.10 נמצא כי הנכס מרוצף, צבוע, כולל כלים סניטריים, מטבח וחפצים. המערער התבקש להעביר חוות דעת הנדסית עדכנית המפרטת את הליקויים הנטענים בנכס, שמונעים עשיית כל שימוש בו.  2.3 על החלטה זו הגיש המערער ערר לוועדת הערר שליד המשיבה (ערר מס' 70/2010). בהחלטת הוועדה מיום 01.01.12 צוין כי המערער לא הגיש כל מסמכים על מנת שניתן יהיה להגיע להסדר כלשהו אתו. הוועדה דחתה את הערר על הסף מחמת האיחור בהגשת ההשגה והוסיפה הערת אגב על כך כי אם יגיש המערער השגה בעבור השנים הבאות, ראוי לפטור את המערער מחיוב בארנונה כל עוד איננו משתמש בנכס כי הגם שהבניה הסתיימה "לא ניתן לעשות בנכס שימוש" והעיריה אף שוקלת הריסתו. 2.4 המערער לא הגיש השגה על שומות הארנונה בין השנים 2010-2015. ביום 28.10.15 הגיש המערער עתירה מנהלית כנגד המשיבה (עת"מ  59963-10-15), כנגד גבייה מנהלית של  תשלומי הארנונה לנכס שאינו ראוי לשימוש החל מיום 01.01.04 ועד למועד הגשת העתירה. בהעדר תגובת העיריה פסק בית המשפט (כב' השופט אליקים) ביום 01.06.16 כי נוכח העדר תגובה כלשהי מטעם העיריה, לא ינקטו הליכים מנהלים עבור אותן שנים אך העיריה תהא רשאית ליזום הליך אזרחי לגביית החוב הנטען. בקשה לביטול פסק דין שניתן בהעדר – נדחתה. 2.5 בהמשך , בחודש אפריל 2016 הגישה המשיבה תביעה כספית בסדר דין מקוצר כנגד המערער (ת.א 34756-04-16) ותבעה את תשלום הארנונה הנטען לשנים 2004-2015 בסך 123,238 ₪. בקשת המערער להתגונן התקבלה, והדיון בתביעה שם ממשיך להתנהל. 
3.  מוקד הדיון  שבפני– הארנונה לשנת 2016

3.1 ביום 10.01.16 הגיש המערער השגה על ההחלטה לחייבו בארנונה לשנת 2016. לטענתו סוכם עם המשיבה כי תוצאות ההשגה יחולו גם לגבי שנת 2017. השגתו נדחתה וכך נקבע בהחלטה מיום 02.03.16:"אין בעובדה שהנכס הנדון עומד כעת ללא שימוש כדי להוות עילה למתן פטור מחיובי הארנונה המגיעים ממנו היות וגם בגין נכס ריק מכל אדם וחפץ יש לשלם ארנונה כללית מלאה. נכס שהוטלה עליו שומת ארנונה, יחדל מלהתקיים רק אם נתקיימו בו הנסיבות הקבועות בסעיף 330 לפקודת העיריות (נוסח חדש), הדנות בבניין שנהרס או שניזק במידה שאי אפשר לשבת בו."עוד צוין בהחלטה כי הנטל להוכיח שהבניין אינו ראוי לשימוש מוטל על המערער, שלא צירף להשגה חוות דעת של מהנדס בניין. ניתנה לו אפשרות לצרפה לשם בדיקה חוזרת. כמו כן צוין כי פקח מטעם העירייה בחן את מצבו הפיזי של הנכס, ומצא שלא מדובר במקרה מבוהק של נכס שניזוק ו/או שקיים בו נזק משמעותי שאינו מאפשר עשיית שימוש בנכס כנדרש בסעיף 330 לפק' העיריות.  3.2 החלטת ועדת הערר מושא הדיון - ביום 21.03.16 הגיש המערער ערר על ההחלטה בהשגה. ביום 20.08.17 דחתה הוועדה את הערר וקבעה כי הנכס הינו דירת מגורים, שטרם קיבלה היתר בנייה. המערער בקש התייחסות הועדה גם לשנים  2004-2015  אך הועדה דחתה בקשה זו. נקבע כי ההחלטה רלוונטית לשנת המס 2016 בלבד. נקבע כי האמור בהחלטת ועדת הערר בערר 70/10 היא הערת אגב, ואין בה משום הכרעה לגופו של הערר שהוגש שם. ועדת הערר אינה כפופה להכרעה של ועדת ערר קודמת לה. עוד צוין כי בדיון מיום 22.06.17 חזר בו העורר מטענתו כי הנכס אינו ראוי לשימוש. מהתמונות שהוצגו לוועדה עולה כי מדובר בדירה בנויה בה כל הפונקציות קיימות- מטבח, שירותים מקלחת. לא מדובר בנכס הרוס או שניזוק באופן שאין אפשרות לשבת בו ולכן איננו נכלל במסגרת סעיף 330 לפקודת העיריות. נקבע כי חוסר יכולת "משפטית" לעשות שימוש בנכס, אינה עילה לפטור את המחזיק בנכס מחובת תשלום ארנונה. בשל כל אלה נדחה הערר. 3.3 על החלטה זו הוגש הערעור בתיק זה. 

4. טענות הצדדים בתמצית

4.1  המערער טוען כי מדובר בנכס שבנייתו טרם הושלמה והוא אינו ראוי לשימוש שכן אינו עומד , לטענת המשיבה עצמה, בתנאים הנדרשים לקבלת טופס 4 . אם המשיבה אינה רואה אותו כנכס שניתן לתת לו טופס 4, אין לחייבו בארנונה.  המערער טוען כי כלל לא ביקש פטור מארנונה לפי ס' 330 לפק' העיריות שאינו רלוונטי לכאן, ולכן לא היה מקום לדון בו. לטענת המערער הפסיקה אימצה את המבחן הפונקציונאלי, לפיו בניית בניין מסתיימת רק כאשר למחזיק יש אפשרות פיזית, משפטית ומעשית ליהנות מהתועלת הכלכלית של הבניין. מצב זה עדין לא מתקיים, טרם ניתן טופס 4. המערער מאשר שהכשיר את הדירה כדירה למגורים על כל המערכות הנדרשות, אך המשיבה מערימה עליו קשיים לצורך קבלת היתר שכן הוא נדרש להרוס קירות פנימיים ולבנות ממ"ד. נטען כי הנכס איננו מחובר לחשמל ולמים. עוד מצין המערער כי יש לתת משקל לאמירת ועדת הערר משנת 2012 , שכן לא יתכן שהמשיבה תכשיל את השימוש בנכס מחד, ותטען כי הנכס ראוי לשימוש מאידך. בית המשפט מתבקש לבטל את החלטת הוועדה, לקבוע כי העותר זכאי להחזר הכספים ששילם על חשבון החוב (29,200 ₪) ולחייב את המשיבה בהוצאות משפט. 4.2  המשיבה טוענת כי מניעה משפטית מלעשות שימוש בנכס - איננה מהווה בסיס למתן פטור מתשלום ארנונה. המערער לא הסדיר את הבנייה הבלתי חוקית. אין לקבל את הטענה כי הנכס אינו ראוי לשימוש נוכח  הודאתו של המערער עצמו כי הנכס ראוי לשימוש. הנכס אינו זכאי לפטור לפי סעיף 330 לפק' העיריות שכן  אינו עומד בתנאי הסעיף. בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 7/07 רשות מקומית מחויבת לגבות ארנונה ממחזיקים במבנים בלתי חוקיים. מדובר בבניין, והקמתו בבנייה לא חוקית אינה משנה מבחינה פונקציונאלית שמדובר בנכס שיש לשום אותו בארנונה. למרות חלוף הזמן, עד כה המערער לא הרס או הסדיר את הבנייה הבלתי חוקית. ההליכים המשפטיים בהם הוא נוקט מהווים ניצול לרעה של הליכי משפט .הנכס הינו בבחינת "בניין" בהתאם למבחן הפונקציונאלי ועל כן ניתן לשום אותו בארנונה. הקמת הדירה  בבניה לא חוקית אינה משנה את ההיבט הפונקציונלי – דהיינו  מדובר בנכס שיש לשום אותו בארנונה. 

5. דיון והכרעה

5.1  סעיף 8 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים") קובע כי מועצה של רשות מקומית מוסמכת להטיל ארנונה על נכסים המצויים בתחומה. להלן לשון הסעיף:"8. ארנונה כללית(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינן אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשלום בידי המחזיק בנכס."סעיף 7 לחוק ההסדרים מפנה להגדרת "בניין" המצויה בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] שזה נוסחו: ""בנין"- כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מכולם, כולו או בחלקו;תקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 מסדירות את ההנחה לבניין ריק ולבנין חדש. תקנה 12(א) לתקנות ההסדרים המתייחסת לבניין חדש קובעת:"המועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור המפורט להלן למחזיק שהוא הבעל הראשון של בנין חדש ריק, שמיום שהסתיימה בנייתו והוא ראוי לשימוש, אין משתמשים בו במשך תקופה רצופה של..." (עד 12 חודשים).ולגבי נכס ריק (שאיננו חדש) קובע תקנה  13 את התנאים  כדלקמן :       13. (א) מועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור כמפורט להלן, למחזיק של בנין ריק שאין משתמשים בו במשך תקופה מצטברת, כמפורט להלן:(1) עד 6 חודשים – עד 100%;(2) מהחודש ה-7 עד החודש ה-12 – עד 66.66%;               (3) מהחודש ה-13 עד החודש ה-36 – עד 50%. מכאן, ששלושה תנאים מצטברים דרושים להחלת הארנונה – בניין, בנייתו הסתיימה, והוא ראוי לשימוש. נכס ריק יהיה פטור רק לפי התנאים הנדרשים בתקנות. הנחה מארנונה על בנין ראוי לשימוש מוגבל ל-12 חודשים בלבד.  5.2 לענין טופס 4 - חוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965 (להלן : "החוק") קובע בס' 157א במפורש כי חברת החשמל, הטלפון והמים לא יספקו שירותיהם למבנה אלא לאחר מתן אישור מהרשות המקומית. קביעה זו מסוייגת בס' ה(1) כדלקמן  -  "(ה1) רשות מאשרת רשאית לתת אישור לפי סעיף זה, אם שוכנעה כי המבנה נושא הבקשה נבנה בהתאם להיתר הבניה, למעט פרטים הטעונים השלמה אשר לא הושלמו במועד הגשת הבקשה מטעמים שפורטו על ידי מבקש הבקשה, אך הוא ראוי לשימוש גם לפני השלמתם של אותם פרטים; שר הפנים יקבע בתקנות את נוסח הבקשה לפי פסקה זו, יגדיר מהו מבנה הראוי לשימוש לענין סעיף זה, ויקבע את התנאים או הערבויות שיידרש מבקש אישור למלא או ליתן כדי להבטיח השלמת המבנה בהתאם להיתר הבניה, אם קיבל אישור לפני שהבניה הושלמה בהתאם להיתר".דהיינו – הרשות המאשרת יכולה ליתן טופס 4 גם לפני השלמתם של כל הפרטים, אם שוכנעה שהמבנה נבנה לפי היתר הבניה. תנאי הכרחי הוא כי הרשות שוכנעה כי המבנה נושא הבקשה נבנה בהתאם להיתר הבניה. 5.3 הפסיקה לאורך השנים דנה בשאלה מתי המבנה הופך להיות "בנין" שבנייתו הסתיימה והוא ראוי לשימוש, ומתי הוא חדל להיות כזה. המלומד רוסטוביץ בספרו "ארנונה עירונית" (מהדורה חמישית ) עמ' 322-327, סוקר את המבחנים השונים האפשריים – המבחן הפורמלי לפיו בניה מסתיימת ביום הוצאתה של תעודת גמר לפי חוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965 (תעודה המעידה כי הבניה התבצעה לפי ההיתר ותנאיו, תעודה הניתנת לאחר מתן טופס 4 ) המבחן המעשי לפיו הבניה מסתיימת ביום תחילת השימוש בפועל, המבחן הכלכלי  לפיו יש לבחון את סיום הבניה באמות מידה כלכליות, והמבחן הפונקציונאלי – לפיו בניית בנין מסתיימת כאשר הוא ראוי לשימוש. בתי המשפט החילו את המבחן הפונקציונאלי, דהיינו האם הבנין ראוי לשימוש .  5.4 בבדיקת המבחן הפונקציונאלי, נעזר בית המשפט לעתים בחזקה, שהיא מתן טופס 4, אך אין היא חזות הכל.  נאמר כי "בבחינת השאלה האמורה אמנם יש ליתן משקל מסוים להוצאת 'טופס 4'" (בר"ם 7992/06 קעה נ' עיריית חדרה, פסקה 6 26.11.2006); בר"מ 10194/05 יהלומית פרץ עבודות בניין ופיתוח בע"מ נ' עיריית אשדוד, (22.1.06).5.5 חשוב להדגיש כי קיומו של טופס 4 קובע חזקה לכאורה שהבנין ראוי לשימוש (חזקה הניתנת לסתירה). כך למשל נקבע בבר"מ 7992/06   הנ"ל- "שאלת התאמתו של נכס מסוים לאכלוס הינה שאלה עובדתית התלויה בנסיבות  הקונקרטיות של המקרה. במקרה דומה בו נטען כי אין לחייב בתשלום ארנונה עבור דירות שבהן לא הושלמה התקנתם של רכיבים שונים ובהם כלים סניטריים, ברזים, ארונות מטבח, מוני חשמל דירתיים ומוני מים, קבעו הערכאות דלמטה כי יש לחייב בתשלום מהמועד בו ניתן טופס 4 לדירות, וכי חסרונם של הרכיבים השונים, אינו הופך את הדירות לבלתי ראויות לשימוש....      במקרה שלפנינו קבע בית המשפט כי המבקשים לא הביאו ראיות מספיקות כדי להוכיח את אי התאמת הבתים לשימוש בתקופה שבין מתן טופס 4 למועד בו הסתיימה הבנייה, לפי טענתם, ולכן דחה את ערעורם" 
לפיכך קיימת חזקה לכאורית  הקובעת כי קיומו של טופס 4 מלמד על כך שהנכס ראוי לשימוש אך אין לגזור מכך חזקה לגבי המצב ההופכי. העדר טופס 4 איננו מלמד על כך שהנכס איננו ראוי לשימוש.  קחו לדוגמא את אותם מצבים בו טופס 4 לא ניתן בשל חריגות בניה, העדר היתר בניה או סטיה מהיתר. אין בכך כדי לפגום במצב העובדתי הפונקציונלי שהנכס ראוי לשימוש.  5.6 המבחן הפונקציונאלי מחייב הכרעה עובדתית בכל מקרה ומקרה  לגופו. (ראה בר"מ 10194/05 הנ"ל וכן בר"מ 7992/06 הנ"ל)  5.7 כבר בפרוטוקול הדיון בערר מאשר המערער באופן מפורש כי הנכס ראוי לשימוש  בהיבט הפונקציונלי (עמ' 8 לפרוטוקול מיום 22.6.17.). גם ועדת הערר חזרה וציינה זאת בהחלטתה. המערער לא התכחש לכך במהלך הדיון בפני. בנוסף הציגה המשיבה תמונות המלמדות על דירה שלמה ומאובזרת – מותקנת דלת כניסה, מותקנים חלונות ותריסים, דלתות פנימיות, מקלחת, שירותים,  ארונות מטבח ואף מזגן בסלון. במהלך הדיון המערער שם את הדגש על כך כי מדובר בנכס שבנייתו טרם הושלמה, שכן לצורך קבלת היתר  נדרש ממנו (בין היתר) לבנות ממ"ד ולהרוס קירות מסוימים, והוא עדין לא בנה אותו ולא הרס קירות, כך שמדובר בנכס המצוי  בהליך בנייה. בפועל אישר המערער במהלך הדיון כי עדין אין לו אישור של תכנון לבניית ממ"ד ואף אין לו היתר לבניה של ממ"ד . כמובן שגם לא החל בביצוע בניה כאמור. הדירה עומדת כפי שהיא מאז שנת 2004, מושלמת וראויה למגורים. טענת המערער כי הבניה טרם הושלמה, או "הדירה בתהליך בניה" מהטעם שפרט, טוב הייתה שלא הייתה נטענת . העובדה שהמערער מרגע השלמת הדירה, שנת 2004 עד למועד הדיון בשנת 2018, מהלך של 14 שנה לפחות לא הראה אסמכתא כלשהי לכך  שפעל ללגליזציה של המבנה באופן שנדרשת השלמתו/הריסת חלקו, לא הראה שהגיש תכנית להריסה או לחלופין לבניה של ממ"ד, מלמדת על כך כי הטענה שהדירה נמצאת "בתהליך בניה" הינה טענה סתמית, שאיננה מתבססת על מצב עובדתי כלשהו. המערער אף אישר במהלך הדיון כי לא הכין כל תכנית בניה או הריסה, ולא הגיש תכנית כזו. 5.8 המערער גם איננו טוען לפטור מכוח  ס' 330 פקודת העיריות [נוסח חדש] הדן בפטור            לגבי בנין שנהרס או שניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו ואין יושבים בו. 5.9 נותר לדון בטענת המערער האם העובדה שהרשות  איננה מנפיקה לו טופס 4 בשל כך שאין היתר בניה לנכס, מזכה אותו בפטור מתשלום ארנונה אם ,כפי שטען, איננו משתמש בנכס. מדובר לכן בדירה ראויה למגורים, אלא שהיא חסרה טופס 4 בגלל עבירות בניה וחריגה מהיתר, פגם שהמערער לא התגבר עליו מאז שנת 2004 ועד היום 2018, מהלך של 14 שנה.   השאלה לדיון הינה   - האם חלה חובת תשלום ארנונה במקרה זה על המערער, שדירתו ראויה למגורים מבחינה פונקציונלית,  אך איננו רשאי לקבל טופס 4 בשל בניה ללא היתר ? 5.10 אקדים ואציין את  מסקנתי - כי חלה על המערער במקרה זה חובת תשלום ארנונה על הנכס. מי שבמשך למעלה מ14 שנה מנציח בניה לא חוקית שלו, כאשר דירת המגורים מושלמת וראויה למגורים, לא יכול לזכות בהנחה מארנונה למשך אותה תקופה, רק בשל כך שהוא טוען שאיננו משתמש בדירה. באופן זה יוצא החוטא נשכר. הוא מחזיק נכס שהשקיע בו, ככל משקיע אחר שלצורך הדוגמא איננו מתגורר בדירת ההשקעה, אך בשל כך שהמערער עבר על החוק, יזכה לפרס של פטור מתשלום הארנונה בעוד המשקיע האחר שפעל על פי חוק יאלץ לשלם ארנונה לאורך אותה תקופה, גם אם הנכס ריק.   גישה הפוטרת את המערער ,עבריין הבניה, מתשלום ארנונה, סותרת את תכלית החקיקה ומביאה להעדר שוויוניות ללא הצדקה.  5.11 על תכלית החקיקההתשובה לשאלה האם יכול נישום לבנות ללא היתר בניה, ולסרב במשך שנים לשלם ארנונה מהטעם שלא קבל טופס 4 צריכה להבחן בין היתר על רקע של תכלית החקיקה. תכלית החקיקה של חובת הארנונה נסקרה על ידי כבר בעתירה קודמת, עתמ (חי) 29631-10-13 שמחה פרץ נ. עירית נשר (22.5.14) ולהלן עיקרי הדברים כפי שנסקרו על ידי שם - הארנונה משמשת כמקור המימון העיקרי להוצאות השונות של הרשויות המקומיות הנובעות מחובתן לניהול הרשות ומחובתן למתן שירותים מסויימים לתושבים. ראו לענין זה בגץ 6741/99 יקותיאלי נ. שר הפנים (4.4.01) , תוך אבחון מאפיינים המבדילים אותה מהמס הכללי נקבע –
" אשר לארנונה, זו נועדה – ככלל – למימון הוצאות שהרשות המקומית עומדת בהן לצורך אספקת שירותים למיניהם לתושביה-שלה, לרווחת התושבים ולקידום נושאים בתחומיה של הרשות..... שלא כמותו של המס המדינתי הוא המס העירוני, הארנונה. הארנונה אמורה לשמש אחד המקורות העיקריים – אם תרצו: המקור העיקרי – למימון הוצאותיה של הרשות המקומית. ומה הן אותן הוצאות? אף אתה אמור: רשות מקומית עושה, על דרך העיקרון, בתחומיה-שלה בלבד, ובתחומים אלה נושאת היא בהוצאות הכרוכות בניהולה של הקהילה ובאספקת שירותים סביבתיים וקהילתיים לבני הקהילה. ... . " וראו דברי כב' השופט חשין בבגץ הנ"ל – "פעילותה של עירייה נועדה לספק לתושבי העיר שירותים למיניהם, ועל דרך הכלל ניתן לומר כי תשלום ארנונה ייעודו הוא לאפשר לעירייה – וממילא מטיל הוא עליה חובה – לספק שירותים לתושבים. ולהפך, קבלת שירותים מחייבת מצדה את התושבים כי יממנו, על דרך תשלום ארנונה, את הוצאות השירותים הניתנים להם."ראו גם דברי כב' השופטת דורנר בעא 9368/96 מליסרון בע"מ נ. עירית קרית ביאליק [פורסם בנבו] (14.12.99)-"ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם... כך, הרשות המקומית מספקת שירותים של פינוי אשפה, ניקוי השטח שסביב הנכס, הארתו, ניקוזו ושירותי תשתית נוספים... הנאת הנישומים מן הנכס שבו הם מחזיקים כרוכה ומותנית אפוא בהנאתם משירותיה של הרשות המקומית. הדעת נותנת, כי מקום שמחזיקי נכס נהנים משירותים אלו, ראוי כי ישתתפו במימון עלותם."לא קיימת זיקה ישירה בין סכום הארנונה לבין השירות הניתן תמורתה, וגביית  הארנונה מכלל התושבים אמורה לספק את מקור המימון לשירותי העיריה הניתנים לכלל התושבים. פטור או הנחה שיינתנו לתושבים מסוימים יחייבו הכבדת עולה של הארנונה על התושבים האחרים או קיצוץ בשירותים או יצירת גירעון בתקציבי הרשות.משכל בעלי הנכסים אמורים ליהנות, במישרין או בעקיפין,  מהשירותים שמספקת העיריה, צריכה להתקיים סיבה כבדת משקל, מדוע חלקם יישאו בתשלומי ארנונה, וחלקם יהיו פטורים מהתשלום. בוודאי שאין סיבה לפטור דווקא את אלו שהמרו את הוראות החוק. 5.12 המחבר רוסטוביץ בספרו "ארנונה עירונית" [מהדורה חמישית] ספר ראשון עמ' 322 מתייחס למבחן העיקרי של בדיקת "גמר בנייה" שהוא המבחן הפונקציונלי. המחבר  מביע דעתו כי במקרה של העדר טופס 4 יש להחיל דין שונה אם יש מי שמשתמש בנכס, או אם נאסר השימוש בצו שיפוטי :  "לדעתנו, התנאי להשתת ארנונה הוא קיומו של המבחן הראשי. בניין שבנייתו טרם הסתיימה והוא אינו ראוי לשימוש אינו בגדר "בניין". זאת ועוד: אם הבניין ראוי לשימוש אזי יש להשית בגינו ארנונה, בין אם הוצא בגינו תעודת גמר ובין אם החלו להשתמש בו. אם לא הוצאה לבניין תעודת גמר ואין עושים בו שימוש, אזי אין להשית בגינו ארנונה משום ששימוש בבניין בהעדר תעודת גמר היא עבירה על החוק. אולם, אם אדם עושה שימוש בבניין בהעדר תעודת גמר, ועובר בכך על החוק, אזי יש להשית עליו ארנונה בגין הבניין בהתאם לשימוש שהוא עושה."(ההדגשה לא במקור)ומבהיר המחבר ומוסיף (עמ' 325)  - "אם הסתיימה בנייתו הפיזית של הבניין, ראוי להשית בגינו ארנונה גם אם טרם הוצאה תעודת גמר. אולם, אם לאחר אכלוסו של הבניין, ניתן צו שיפוטי האוסר על השימוש בבניין מהטעם שלא הוצאה תעודת גמר, ניתן לומר כי בנייתו של הבניין לא הסתימה מבחינה משפטית. כל עוד ממשיך המחזיק לעשות בבניין, יש להשית עליו ארנונה , שאין זה מן הראוי, כי החוטא יצא נשכר. אולם, אם ציית המחזיק לצו בית המשפט, וחדל לעשות שימוש בנכס מהטעם שלא הוצאה תעודת גמר ובית המשפט אסר עליו להשתמש בנכס, אזי , ניתן לומר כי בנייתו של הבניין טרם נסתיימה". דעה זו הושמעה  כזכור כאמרת אגב  גם על ידי ועדת הערר בשנת 2012. 5.13 גישה זו בעייתית שכן היא מבקשת לקבוע מעין כלל, במקום שהדברים צריכים להיבדק נסיבתית, כל מקרה לגופו. ועוד - תפישה זו  שמה דגש על עצם השימוש בנכס כמבדיל בין החובה לשלם ארנונה לבין העדר חובה, אך הרציונל הנוהג  בגביית ארנונה איננו תלוי שימוש בפועל. העיקרון כי מבחנו של נכס שמחויב בתשלום ארנונה הוא מבחן היותו ראוי לשימוש ולא מבחן השימוש הלכה למעשה –עובר כחוט השני בפסיקת בתי המשפט. השימוש בנכס וההנאה מן השירותים הניתנים לו על ידי הרשות המקומית אינם מהווים תנאי לחיוב בארנונה.  חובת התשלום בארנונה כללית חלה גם על מחזיק פונקציונלי של נכס ריק  (ראו רע"א 9813/03 מדינת ישראל משרד הבריאות נ. עירית ראשון לציון (4.2.07);  ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, ((1991). מתכלית החקיקה  ומלשון החוק עצמו ניתן  לראות  כי השימוש עצמו איננו התנאי המבחין בין החובה לשלם ארנונה והעדר חובה כזו, אלא אם פורט פטור ספציפי בפקודת העיריות או בפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938 המתייחס לנושא השימוש או העדר השימוש. פטור מתשלום בשל העדר השימוש נקבע במשורה, ובשל היות  הפטור החריג היוצא מן הכלל, נקבע לא אחת בפסיקה כי יש לפרש סעיפי פטור אלה בצמצום וליתן פטורים והנחות במשורה (בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים  (11.2.03 (.
5.14 עוד אציין כי אני ערה לעתמ  (י-ם) 21623-02-11  דורה זילברמן נ. המועצה האזורית מטה יהודה (30.7.12) (כב' השופטת נאווה בן אור), שם נתנה הרשות (בטעות) טופס 4 ליזמים. היזמים מכרו את הבתים כבתים למגורים על אף שהייעוד היה שונה. כשהתחוורה לרשות טעותה בטלה את טופס 4 ובקשה מהדיירים הרוכשים לפנות את הדירות.  שם קבע בית המשפט כי בהעדר טופס 4 ובשל פינוי הדירה על ידי העותרים, לא יחויבו בארנונה. אלא שאין נסיבות המקרה שם תואמות לנסיבות המקרה שבפני. שם דובר לכאורה ברוכשים שרכשו בית שנמכר להם מלכתחילה כבית למגורים כשקיים טופס 4. במקרה בפני מדובר בעותר שמלכתחילה רכש נכס ללא היתר בניה, כשהוא מודע לכך. שם עמדה על הפרק שאלת חיוב הרוכשים עצמם בארנונה, רוכשים שהם עצמם נאלצו להגיש תביעות נזיקין בין היתר כנגד היזמים. לא נידונה שאלת חיוב היזם בארנונה, שיתכן והיה נמצא חייב בה גם לפי הרציונל של בית המשפט שם. 5.15 ענין דומה למקרנו נדון בעת"מ 34060-03-11 שמעון אגבר נ. עירית חולון (1.5.12) (כב' השופטת מיכל רובינשטין). שם בשל בניה לא חוקית בנכס הנישום סרבה העיריה לתת רשיון עסק למחזיק וכך נמנע ממנו לקיים את עסקו בנכס , ונקבע – 
"לעניין טענת העותר בדבר מניעת השימוש בנכס לייעודו על ידי המשיבה , קבעה הפסיקה אין לראות בקיומה של חוסר יכולת "משפטית" לעשות שימוש בנכס או באי שימוש בו מסיבות אחרות משום עילה לפטור את המחזיק מחובת תשלום ארנונה (ע"א 110/96; 111/96 עיריית נתניה נ' ניר בניה והשקעות בע"מ, [פורסם בנבו], ארנונה עירונית - פסקי דין כרך ג עמ' 635; ע"ש 752/87 (ת"א) יצחק ארוין רונן נגד ועדת הערר לעניני ארנונה בעירית נתניה, [פורסם בנבו],דינים מחוזי 1988 (1) 378)."