מדיניות האכיפה של עיריית תל אביב באשר לסגירת עסקים בשבת

עתירת העותרים מכוונת למתן הצהרה כי מדיניות עיריית תל-אביב - יפו (להלן: " העירייה"), כפי שזו הועלתה על הכתב במסמך מיום 2.9.13 (להלן: " מסמך המדיניות") בנוגע לאכיפת חוק העזר לתל-אביב - יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם - 1980 (להלן: " חוק העזר"), אינה מהווה מדיניות אכיפה ואינה מקיימת את הוראות פסק הדין בעע"ם 2469/12 ברמר נ' עיריית תל אביב - יפו (ניתן ביום 25.6.13. להלן: " עע"מ 2469/12"). מנגד, סבורה העירייה כי מדיניותה המגולמת במסמך המדיניות, אינה פגומה בפגם כלשהו ואין כל עילה להתערב בה.

רקע כללי

1.                  העותרים 1 - 8 הם בעלי עסקים קמעונאיים לממכר מזון הפועלים בעיר תל אביב. העותרת 9 היא גוף המייצג את עניינם של הסוחרים הקטנים בישראל במגוון נושאים.

2.                  בשנת 2007 הגישו חלק מן העותרים עתירה מינהלית נגד העירייה (וגורמים נוספים), שעיקרה היה הימנעות העירייה מאכיפת חוק העזר בכך שאינה פועלת לסגירת אותם בתי עסק הפתוחים ביום זה, חרף סמכותה (למצער מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש] ומכוח חוק העזר) לעשות כן. העירייה, כך לטענת העותרים, הסתפקה בהטלת קנסות על אותם בתי עסק אשר הפרו את חוק העזר; אלא שדרך פעולה זו של העירייה, העמיקה את הפגיעה בעותרים ובשאר בעלי העסקים הקטנים, אשר מקפידים על שמירת החוק ולא היה בה כדי למנוע פתיחת אותם בתי-עסק-מפרי-חוק, שכן הקנסות שהושתו עליהם היו בטלים בששים לעומת ההכנסות שנצמחו לבתי עסק אלה. על כן עתרו העותרים (דאז) להורות לעירייה לסגור בתי עסק הפתוחים בשבת.

העירייה לא כיחדה שהיא מסתפקת בהטלת קנסות על בתי העסק מפרי החוק, אך לשיטתה לא העניק לה חוק העזר כל סעד אחר פרט להטלתם של קנסות. אמנם, פקודת העיריות מסמיכה את העירייה לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים בבקשה לסגירת בית עסק המפר את חוק העזר, אך סמכות זו היא סמכות שבשיקול דעת.

3.                  בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה (עת"מ (מחוזי ת"א) 2500/07 ברמר נ' עיריית תל אביב - יפו, ניתן ביום 22.2.12 מפי כב' סגנית הנשיאה, השופטת קובו), בקבעו כי העירייה אינה רשאית לנקוט פעולות אכיפה אחרות פרט להשתת קנסות, שכן חוק העזר קבע סנקציה זו בלבד כתרופה להפרתו. נוסף על כך, נקבע כי סעיף 264א לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיך את העירייה לבקש מבית המשפט לעניינים מקומיים לצוות על הימנעות מפתיחת עסק הפועל בשבת בניגוד לחוק העזר. ברם, השימוש בסמכות זו הוא פרי של איזון אינטרסים מנוגדים שעל העירייה לערוך וההימנעות מנקיטת סעד זה אינה מחייבת מסקנה שנפל פגם המצדיק התערבות בית המשפט. בית המשפט קבע כי יש לנקוט ריסון משפטי רב בכל הנוגע למדיניות אכיפה בעניין המצוי בלב מחלוקת ציבורית ופוליטית ואילו העותרים לא הראו כי מדיניות האכיפה של העירייה היא חסרת סבירות באופן קיצוני המצדיק התערבות שיפוטית.

4.                  העותרים ערערו לבית המשפט העליון על פסק דין זה (עע"ם 2469/12). בית המשפט העליון קיבל את הערעור. תמצית פסק הדין (מפי כב' המשנה לנשיא השופטת נאור בהסכמת כב' הנשיא גרוניס) היא כדלקמן:

(א)        אמצעי האכיפה העומדים לרשות העירייה בפרשתנו הם אלה: האחד - הטלת קנסות, בהתאם לסעיף 2 לחוק העזר וסעיף 265 לפקודת העיריות בשילוב עם צו העיריות (עבירות קנס), התשל"א - 1971; השני - הגשת בקשה לבית המשפט לעניינים מקומיים למתן צו איסור פתיחה עבור בית עסק המפר הוראת חוק העזר שהותקנה מכוח סעיף 249 (21) לפקודת העיריות (פסקה 39 לפסק הדין); השלישי (בצריך עיון) - הגשת כתב אישום בגין עבירה על חוק העזר והשתת קנס בסכום של 3,600 ש"ח וכן קנס בסכום של 160 ש"ח לכל יום בו נמשכת העבירה (על פי סעיף 254 לפקודת העיריות. ראו פסקה 41 לפסק הדין).

(ב)        הכלל הוא כי על הרשות המנהלית לאכוף את חוק העזר שהתקינה, ואין לה שיקול דעת רחב בשאלה אם לאוכפו (פסקה 45 סיפא לפסק הדין);

(ג)         בנסיבות העניין, אין חולק כי חוק העזר מופר ולכן, כעיקרון, על העירייה לפעול במטרה להשיג את תכלית חוק העזר, לאמור: שבתי העסק יהיו סגורים ביום המנוחה ולא שבתי עסק החפצים לפתוח דלתותיהם ביום המנוחה יוכלו לעשות כן ובלבד שיישאו בתשלום קנס (פסקות 49 - 50 לפסק הדין);

(ד)        בדרך האכיפה הנוהגת (לאמור: הטלת קנסות) העירייה אינה מגשימה את החוק. מדיניות אכיפה שבפועל אינה משיגה את תכלית החוק מעוררת קושי (פסקות 50 - 51 לפסק הדין);

(ה)        אין ראייה כי השאלה אם להפעיל סנקציה נוספת נשקלה בכלל (פסקה 42 לפסק הדין). העירייה לא הראתה כי בחנה ושקלה לגופו של עניין בנפש חפצה את הצורך ואת האפשרות להגיש בקשה לצו איסור פתיחה או כי הייתה בעניין זה כל החלטה והפעלת שיקול דעת. אי-שקילת אפשרות זו (או אפשרות אחרת) במטרה להשיג את אכיפתו של חוק העזר, מהווה הפרה של חובת העירייה לפעול ולהפעיל שיקול דעת (פסקה 55 לפסק הדין);

(ו)         על העירייה להפעיל שיקול דעת ולקבל החלטה לגופו של עניין בדבר אופן הפעלת הסמכויות המוקנות לה לפי סעיף 264א לפקודת העיריות או כל סמכות נוספת לסמכותה להטיל קנסות. ההחלטה שתתקבל כפופה לביקורת שיפוטית נוספת (פסקה 56 לפסק הדין).

כב' השופט רובינשטיין הצטרף לפסק הדין ועמד על התנהגות העירייה כגוף ציבורי שעה שהיא מפרש את חוק העזר באופן המרוקן אותו מתוכנו, כך שלמעשה אינה אוכפת אותו ואינה נותנת דעתה לדפוס הפעולה העברייני החוזר ונשנה מצד מפעילי בתי העסק. זאת, חרף כך שתכלית חוק העזר הינה שמירה על השבת (על תכניה הלאומיים והדתיים מזה והחברתיים סוציאליים מזה). השאלה הלגיטימית בדבר צביון השבת בישראל, אינה יכולה להביא לידי אי אכיפת החוק ועל כן פרנסי העיר נדרשים למצוא פתרון שיכבד את חוק העזר וכן יהא לשביעות רצון סבירה של תושביה ההגונים ושוחרי המנוחה של תל אביב.

5.                  בעקבות פסק דין זה, ערכה העירייה את מסמך המדינות. כותרתו היא "אכיפת סגירתן של חנויות בשבת ובמועדי ישראל". העירייה ציינה כי היא שבה ובחנה מחדש את מדיניות האכיפה של חוק העזר בכל הנוגע לנקיטת האמצעים האכיפתיים העומדים לרשותה כנגד מי שמפר את הוראות חוק העזר ופותח את עסקו בשבת ובמועדי ישראל ללא היתר (עמ' 1 סיפא למסמך המדיניות). בין היתר מפרט מסמך המדיניות את העניינים הבאים:

(א)        תיאור של כוונת העירייה להכין הצעת תיקון לחוק העזר ולהניחה לפני מועצת העיר, להחלטתה;

(ב)        סקירה של משאבי כוח האדם העומדים לרשות העירייה בקשר לאכיפה;

(ג)         מספר בתי העסק הפתוחים בשבת, בניגוד לחוק העזר, לפי חלוקה לחמשת מרחבי העירייה (והכל - על פי נתוני אגף הפיקוח לחודש יולי 2013);

(ד)        אופן הטיפול במטרדים הנגרמים עקב פתיחת חנויות בשבת (תוך ציון שבמוקד 106 כמעט ולא התקבלו תלונות תושבים בעניין זה);