תמצית המחלוקת
1. האם מבקר העיריה והיועץ המשפטי שלה הם 'עובדי עירייה'? האם העיריה אחראית באחריות שילוחית למעשיהם או מחדליהם בהיותם עובדי העיריה? האם מבקר העיריה ועובדיו התרשלו משקבעו בדוח ביקורת מסקנות כנגד חברה שהשתתפה במכרז, ונפסלה בעקבות ממצאים בדוח המבקר משהתברר שהדו"ח אינו אמין? בתוך כך האם יש לחייב את העיריה בנזק שנגרם לחברה כתוצאה מאי זכייתה במכרזים מאוחרים יותר בשל כך?
לצד מחלוקות אלה נזקק לשאלה האם היה מקום להעביר התיק לבית המשפט לעניינים מינהליים, והאם היה מקום לדון בפן המינהלי כבשאלה שבגררא?
אלה השאלות המתעוררות בתביעה זו כנגד עיריית ירושלים, בה עותרת התובעת לפצותה בגין הנזקים שנגרמו לה כתוצאה מפסילת הצעתה במכרז למתן שירותי הסעות תלמידים, ובהודעת צד ג' שהוגשה כנגד החברה שביצעה את דו"ח החקירה.
רקע כללי ועובדתי מנקודת מבטה של התובעת
2. התובעת הינה חברה להסעות אשר נהגה לבצע הסעות תלמידים עבור העירייה (להלן: "
הנתבעת") משנת 1988. לטענתה, היא ביצעה את ההסעות כנדרש ועל פי המוסכם עם הנתבעת והממונים על ההסעות במנח"י, ובהתאם לבקשות ולרשימות שהופנו אליה מעת לעת. כל אותה עת לא נתקבלה אצל הנתבעת תלונה או טענה כלשהיא מגורם כלשהו לרבות התלמידים והוריהם בנוגע לאופן איכות וטיב ביצוע ההסעות.
ביוני 1994 פרסמה הנתבעת מכרזים להסעת תלמידים לבתי הספר במגזר היהודי ובמגזר הערבי. התובעת השתתפה וזכתה בשני מכרזים, מכרז מס' 115/94 המתייחס להסעת תלמידים במגזר הערבי, ומכרז מס' 105/94 המתייחס להסעת תלמידים במגזר היהודי.
על פי תנאי המכרז לגבי המגזר הערבי, על התובעת היה להסיע את התלמידים באוטובוסים. אולם התברר לצדדים לאחר מכן, כי בשל הדרכים הצרות והפתלתלות בחלק מהכפרים, לא ניתן לבצע את ההסעות באמצעות אוטובוסים. לפיכך סוכם כי במקומות אשר לא ניתן לבצע את ההסעות באמצעות אוטובוסים, יבוצעו ההסעות באמצעו כלי רכב קטנים (מיניבוסים וטרנזיטים), כאשר ישמר העיקרון לקביעת התשלום על בסיס של 340 ש"ח להסעת 50 תלמידים באוטובוס.
לימים, לאחר שהופסקה עבודתה של התובעת בעקבות דוח החקירה ולאחר שהתובעת הגישה תביעה לבית משפט השלום בגין תשלום עבור חודשים מסוימים נקבע הסיכום הנ"ל כממצא עובדתי בפסק הדין (כב' השופט כרמי מוסק) בת.א. 1004/97 (להלן: "
פסק הדין") (שם, עמ' 5). סגן הממונה על החינוך בעירייה, מר מוריס בר כוכבא, העיד על כך, וכן הממונה על החינוך היסודי במנח"י מר יואל לוטפי, טען כך בתצהיר שהוגש לבית המשפט המחוזי בירושלים בתיק המר' 5497/96. היועצת המשפטית של העירייה (דאז) עו"ד שלומית רובין, היא אשר אישרה את חתימת מר יואל לוטפי על התצהיר.
לטענת התובעת, היא ביצעה במשך שנת הלימודים תשנ"ה-תשנ"ו (מחודש 9/94 עד חודש 4/96) את ההסעות עבור הנתבעת בהתאם למוסכם, וקיבלה את התמורה על פי המוסכם בין הצדדים, עד אשר הואשמה על ידי המבקר במרמה והונאה והפרת אימונים וגביית כספים שלא כדין מהעירייה, בהסתמך על דוח של משרד חקירות פרטי, מודיעין אזרחי בע"מ (להלן: "
הצד השלישי" או "
החברה") ותוצאות חקירה מגמתיות, בלתי נכונות, מוטעות ושקריות לחלוטין. לטענת התובעת, קבע מבקר העירייה בדו"ח שלו עובדות וממצאים נגד התובעת (להלן: "
דו"ח החקירה").
3. לדעת התובעת, מבקר העירייה סבר כי חשף מעשה שחיתות והונאה בהיקף גדול במערך ההסעות, וכך אף היועצת המשפטית שהיו "נעולים" ולא היו מוכנים לשמוע ולהקשיב לדברי התובעת. המבקר סירב לתת לתובעת את ההזדמנות להתגונן ולנסות לסתור ולהפריך את ממצאי הדוח.
לאור החלטות וממצאי דו"ח המבקר, הפסיקה העירייה את ההתקשרות עם התובעת ופרסמה מכרז חדש.
במכרז החדש כללה הנתבעת תנאי לפיו חברות הסעה אשר לפי מסקנות וקביעות המבקר חשודות בביצוע הונאה פסולות, אסור להן להשתתף במכרז.
התובעת הגישה עתירה לבית המשפטי המחוזי לביטול התנאי האמור, ובדיון אשר התקיים ביום 16.7.96 בפני כב' השופט שלום ברנר, הסכימה הנתבעת, לאור המלצת בית המשפט, לבטל את התנאי האמור בהיותו תנאי בלתי חוקי ובלתי סביר.
היועצת המשפטית הודיעה, שחוות דעתה לוועדת המכרזים תהיה לאמץ את מסקנות דוח המבקר ולפסול את הצעת התובעת.
התובעת טוענת כי השתתפה במכרז והצעתה הייתה ההצעה הזוכה במכרז, אולם היא נפסלה על ידי וועדת המכרזים בגלל העמדה הנוקשה של מבקר העירייה והיועצת המשפטית ובגלל הממצאים הקשים שקבע המבקר בדו"ח שלו נגד התובעת.
היועצת המשפטית ומבקר העירייה השתתפו בפועל בדיוני ועדת המכרזים וחוות דעתם וקביעותיהם הם אלה שהכריעו את העניין. הנתבעת קיבלה באופן מוחלט וללא עוררין את הוראות והנחיות המבקר ופסלה את הצעת התובעת ומסרה את ביצוע העבודות לחברות הסעה אחרות שחלקם אף לא השתתף במכרז.
גם לאחר מכן הנתבעת לא ביקשה את תגובת התובעת לדוח, וסירבה לקיים לה שימוע. התובעת אף לא קיבלה את החומר הרלוונטי חרף דרישה, אלא רק שנתיים לאחר מכן במסגרת ההליך בבית משפט השלום.
לאחר שקיבלה את הדוח והקלטת התברר לתובעת כי צדקה בכל טענותיה, וכי המבקר כלל לא צפה בקלטת. אף פניות נוספות להופיע בפני הועדה על מנת להוכיח את חפותה, לא נענו. בסופו של יום, רק משניתן פסק הדין בבית משפט השלום, חזרה התובעת (לאחר ארבע שנים), לעבוד עם הנתבעת וההתקשרות חודשה.