הנשיא א' גרוניס:
1. חברה מקבלת מענקים מהמדען הראשי לפי החוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה, התשמ"ד-1984 (להלן - חוק המחקר והפיתוח). לימים נקלעת החברה לקשיים ולהליכי חדלות פירעון, וכונס נכסים מתמנה על נכסיה. במסגרת הליכי הכינוס מבקש הכונס למכור ולהעביר את הידע, שפותח בעזרת המענקים שקיבלה מהמדען הראשי, אל מחוץ לישראל. לפי הוראות חוק המחקר והפיתוח, על החברה לשלם תשלום למדען הראשי כתנאי להעברת הידע לחו"ל. למי הסמכות לדון בהשגה על שיעור הסכום, שנקבע כי על החברה לשלם, כאשר ההחלטה על כך נוגעת לחברה שבחדלות פירעון? האם סמכות זו נתונה לוועדת ערר מכוח הוראות חוק המחקר והפיתוח או שמא הסמכות נתונה לבית המשפט המחוזי הדן בהליכי חדלות הפירעון? זו השאלה העומדת במוקד המחלוקת דנא.
2. לפנינו בקשה למתן רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופט ע' זרנקין) מיום 5.4.2012 (בתיק פר"ק 4687-10-11). בית המשפט פסק כי הסמכות לבחון טענות לגבי הסכום שנדרשת החברה לשלם, אף כאשר מתנהלים לגביה הליכי חדלות פירעון, נתונה לוועדת הערר. בטרם נידרש לפרטי המקרה ולסוגיות המשפטיות העולות ממנו, יש לעמוד תחילה על טיבם של הדינים ושל ההסדרים מכוחם, הנוגעים לענייננו.
התשתית החוקית
3. חוק המחקר והפיתוח נחקק במטרה לקדם את ההתפתחות הכלכלית של ישראל באמצעות עידוד הפיתוח של התעשיות הטכנולוגיות ועתירות הידע בישראל (ראו, דברי ההסבר להצעת חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה, התשמ"ד-1984, ה"ח 210). תכליותיו, כפי שצוינו בסעיף 1 לחוק, הן: יצירת מקומות עבודה, יצירה תשואה עודפת למשק הישראלי, פיתוח תעשיה עתירת ידע ושיפור מאזן התשלומים של המדינה. זאת, על דרך של עידוד מחקר ופיתוח באמצעות הענקת הטבות. לצורך כך הוקם המינהל למחקר ופיתוח תעשייתי (להלן - המינהל), האחראי על הגשמת מטרות החוק. בהתאם להוראות סעיפים 8-5 לחוק המחקר והפיתוח, מורכב המינהל משתי רשויות: ועדת המחקר, המחליטה על מתן ההטבות, על שלילתן, על קביעת אמות מידה למתן ההטבות ועוד; וראש המינהל, הממונה על ביצוע החלטות ועדת המחקר, והפועל בשמה. המדען הראשי הוא ראש המינהל, ומתוקף תפקיד זה הוא גם יושב ראש ועדת המחקר. הוראות החוק קובעות כי ההטבות - מענקים, הלוואות והקלות למיניהן - תינתנה לחברה אשר לה תוכנית למחקר ולפיתוח, שעשויה לקדם את הגשמת מטרות החוק, ושאושרה על ידי ועדת המחקר לפי התנאים המפורטים בסעיף 17 לחוק המחקר והפיתוח (להלן - תוכנית מאושרת).
כאמור, בסמכות ועדת המחקר גם לשלול הטבות שניתנו ולדרוש את החזרתן. זאת, אם נתקיימה אחת מהעילות לביטול האישור, המפורטות בסעיפים 22, 45 ו-46(א) לחוק המחקר והפיתוח, כגון: אי עמידה בתנאי האישור, אי קיום הוראות החוק וכיוצא בזה. זאת ועוד, עם קבלת האישור קמה חובת תשלום תמלוגים לאוצר המדינה מכל הכנסה הנובעת מהמוצר שפותח במסגרת התוכנית, עד לסכום מצטבר השווה לגובה המענקים שניתנו בתוספת ריבית שנתית (ראו, סעיף 21 לחוק המחקר והפיתוח; תקנה 2 לתקנות לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה (שיעור התמלוגים וכללים לתשלומם), התשנ"ו-1996). כלומר, תשלומי התמלוגים מהווים החזר דה-פקטו של כספי המענקים. משום כך, ניתן לראות את המענקים לפי חוק המחקר והפיתוח כמעין-הלוואה, שהחזרתה תלויה בקיומן של הכנסות הנובעות מהמוצרים שפותחו במסגרת התוכנית המאושרת. האופן בו תוחזרנה ההטבות וישולמו התמלוגים, כאשר מדובר בחברה שניתן לגביה צו פירוק או כינוס נכסים בטרם מימשה את התוכנית המאושרת כולה ובטרם קיימה את תנאי האישור, הוסדר בסעיף 47(ב) לחוק המחקר והפיתוח. יוער כבר עתה, כי בענייננו לא נטען כי החברה לא ביצעה את התוכנית המאושרת, ומשכך סעיף 47(ב) אינו חל על המקרה דנא.
4. אם כן, על אף שבאופן עקרוני החוק אינו מציב דרישה להשבת המענקים שניתנו לחברה על בסיס תוכנית מאושרת, קיימים שלושה תרחישים אפשריים בהם תידרש החברה מקבלת המענקים להחזיר לאוצר המדינה את הכספים שקיבלה. התרחיש הראשון הוא מצב הדברים הטבעי בו החברה מצליחה לממש את התוכנית המאושרת, ובעקבות זאת נוצרות הכנסות מהן יש לשלם תמלוגים. התרחיש השני הוא זה בו ועדת המחקר מחליטה לבטל את האישור ולדרוש את החזר ההטבות, בשל התקיימות אחת מהעילות המנויות בסעיפים 22, 45 ו-46(א) לחוק המחקר והפיתוח. התרחיש השלישי מתייחס למצב בו חברה מבקשת להעביר את הידע, שפותח במסגרת תוכנית מאושרת, אל מחוץ לישראל. תרחיש זה הוא התרחיש הנוגע לענייננו. אקדים ואומר כי בעת מכירת הידע אל מחוץ לישראל, כאשר החברה מקבלת המענקים אינה מצויה במצב של חדלות פירעון, תידרש השבה של כספי המענקים במלואם, וייתכן שאף יותר מסך המענקים שניתנו. לעומת זאת, בעת מכירת הידע והעברתו אל מחוץ לישראל אגב חדלות פירעון או כינוס, יכולה ועדת המחקר להחליט כי תחת החזר מלא יבוא החזר חלקי של כספי המענקים.
5. כזכור, תכלית החוק היא לקדם את ההתפתחות הכלכלית של ישראל. בהתאם לכך, מהוראות החוק מתברר שככלל אין להעביר ידע, שפותח במסגרת תוכנית מאושרת, אל מחוץ לישראל. כך, סעיף 47א לחוק המחקר והפיתוח קובע איסור פלילי על העברה כאמור, וזאת במטרה להגביר את ההרתעה מפני מכירת הידע לחברות זרות בניגוד לתנאי האישור (ראו, דברי ההסבר להצעת חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה (תיקון), התשנ"ה-1995, ה"ח 297, 303). יחד עם זאת, לפי סעיף 19ב רשאית ועדת המחקר לאשר במקרים מיוחדים בקשות להעברה אל מחוץ לישראל של ידע שפותח במסגרת תוכנית מאושרת. זאת, בכפוף לתנאים מסוימים, כמפורט בסעיף. לענייננו רלוונטי התנאי לפיו על החברה לשלם סכום כסף במזומן, המכונה "הסכום הבסיסי". סעיפי החוק הנוגעים לכך הם סעיף 19ב(ב)(1), אשר עוסק במכירת ידע בלבד, וסעיף 19ב(ב)(2), שעוסק בהעברת הידע אגב מכירת החברה:
"19ב. (ב) ועדת המחקר רשאית, במקרים מיוחדים, לאשר בקשה להעברה אל מחוץ לישראל של ידע הנובע ממחקר ופיתוח על פי תכנית מאושרת, שאינו המוצר שפותח במסגרת אותה תכנית, וכל זכות הנובעת ממנו (בסעיף זה - ידע), בתנאים כמפורט להלן, לפי הענין:
(1) היתה הבקשה למכירת הידע בלבד - ישלם מקבל האישור, במזומן, את הסכום הבסיסי, כשהוא מופחת לפי הוראות סעיף קטן (ז); בפסקה זו, "הסכום הבסיסי" - סכום השווה ליחס שבין סך המענקים שקיבל מקבל האישור לפי חוק זה לבין סך ההשקעות הכספיות שהושקעו בביצוע התכנית המאושרת, כשהוא מוכפל במחיר המכירה של הידע, ובלבד שלא יפחת מסך המענקים כאמור, בתוספת ריבית שנתית;
(2) היתה הבקשה להעברת ידע אל מחוץ לישראל, במסגרת מכירה של מקבל האישור שכתוצאה ממנה הפסיק מקבל האישור להיות תאגיד המואגד בישראל - ישלם מקבל האישור, במזומן, את הסכום הבסיסי, כשהוא מופחת לפי הוראות סעיף קטן (ז); בפסקה זו, "הסכום הבסיסי" - סכום השווה ליחס שבין סך המענקים שקיבל מקבל האישור לפי חוק זה, לבין סך הוצאות המחקר והפיתוח של מקבל האישור בניכוי הנכסים הפיננסיים כפי שיקבעו השרים, כשהוא מוכפל במחיר המכירה של מקבל האישור, ובלבד שלא יפחת מסך המענקים כאמור, בתוספת ריבית שנתית; בפסקה זו, "הוצאות המחקר והפיתוח של מקבל האישור" - הוצאות שהוציא מקבל האישור בביצוע מחקר ופיתוח, וועדת המחקר קבעה, בכללים שפרסמה ברשומות, שניתן להביאן בחשבון לעניין זה;"
סעיף 19ב התווסף לחוק המחקר והפיתוח במסגרת תיקון מס' 3 לחוק (ראו, חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה (תיקון מס' 3), התשס"ה-2005, ס"ח 340), ותכליתו להקל במעט את האיסור, שהיה מוחלט עד אותה עת, על הוצאת הידע אל מחוץ לישראל. מהלך זה ננקט לאור תהליך הגלובליזציה, ומתוך רצון להקל על שיתוף הפעולה בין חברות ישראליות לחברות בין-לאומיות, כמו גם מתוך חשש שמא משקיעים זרים יירתעו מהשקעה בחברות הנתמכות על ידי המדען הראשי בשל אותו איסור על העברת הידע מחוץ לישראל (ראו, דברי ההסבר להצעת חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה (תיקון מס' 3), התשס"ה-2004, ה"ח הממשלה 306, 308). הסכום הבסיסי בא לבטא בקירוב את אובדן התשואה העודפת למשק (שם, בעמוד 309) ולהוות תמריץ שלילי להעברת הידע אל מחוץ לישראל (ראו, דברי ההסבר להצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2010, ה"ח הממשלה 6, 54-53 (הצעה לתיקון עקיף של החוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה, התשמ"ד-1984)). מכך נלמד שאומנם ביקש המחוקק להישמע למציאות הכלכלית הגלובלית, אך בד בבד רצה לרסן את העברת הידע אל מחוץ לישראל, באמצעות קביעת תג מחיר להוצאת הידע מישראל - הוא הסכום הבסיסי.
6. אופן חישובו של הסכום הבסיסי בעת מכירת הידע אל מחוץ לישראל במהלך העסקים הרגיל מפורט, כאמור, בסעיפים 19ב(ב)(1) ו-19ב(ב)(2), והוא משתנה בהתאם לאופן העברת הידע. כך, למשל, אופן החישוב משתנה אם נמכר הידע בלבד, או אם נמכר הידע אגב מכירת החברה. בשתי החלופות הללו שיעורו של הסכום הבסיסי ייגזר משיעור סך המענקים שניתנו וממחיר המכירה של הידע, הוא לא יפחת מסך המענקים בתוספת ריבית שנתית, ולא יעלה על סכום של פי ששה מסך המענקים שניתנו (ראו, סעיף 19ב לחוק המחקר והפיתוח; תקנה 2 לתקנות לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה (הסכום המרבי לתשלום בעד העברת ידע לפי סעיף 19ב(ב)(1) ו-(2)), התשע"ג-2012). כך, כאמור, במכירת הידע במהלך העסקים הרגיל.
מצב הדברים שבענייננו, של מכירת הידע אגב חדלות פירעון או כינוס, זכה להתייחסות מיוחדת בסעיף 19ב(ה), שמסדיר את תשלום הסכום הנדרש כאשר מתבקשת העברת ידע אל מחוץ לישראל אגב פירוק מחמת חדלות פירעון או כינוס נכסים. כך נאמר בסעיף:
"19ב. (ה) על אף הוראות סעיף קטן (ב)(1) ו-(2), היתה הבקשה להעברת ידע אל מחוץ לישראל, כאמור באותו סעיף קטן, אגב פירוק מחמת חדלות פירעון או כינוס נכסים של מקבל האישור, ומחיר המכירה של הידע או של מקבל האישור, לפי הענין, נמוך מסך ההשקעות שהושקעו בביצוע התכנית המאושרת או שהושקעו במקבל האישור, לפי הענין, רשאית ועדת המחקר לקבוע כי ההוראה שבאותו סעיף קטן ולפיה הסכום הבסיסי לא יפחת מסך המענקים בתוספת ריבית שנתית, לא תחול; קבעה הוועדה כאמור, לא יופחת הסכום הבסיסי לפי הוראות סעיף קטן (ז)."
כלומר, סעיף 19ב(ה) מסמיך את ועדת המחקר לקבוע שבעת פירוק מחמת חדלות פירעון או בעת כינוס נכסים ישולם סכום נמוך יותר מהסכום המזערי שהיה משולם אילו היה מדובר במהלך העסקים הרגיל, קרי, נמוך יותר מסך המענקים שניתנו (בצירוף ריבית שנתית). יש להפנות את תשומת הלב לכך שהמחוקק מתייחס בסעיף 19ב(ה) לשתי סיטואציות באשר להעברת ידע לחו"ל: האחת, אגב פירוק מחמת חדלות פירעון, והאחרת בשל כינוס נכסים. בענייננו לא עלתה כל שאלה לעניין ההבחנות האפשריות בין שני המצבים, ולפיכך לא נידרש לכך. בהמשך נזכיר יחדיו הן חדלות פירעון והן כינוס נכסים.
7. לעניין השגה על החלטותיה של ועדת המחקר: בסעיפים 22א ו-23 לחוק המחקר והפיתוח נקבע מנגנון של דיון חוזר ושל ערר. בחלקים הנוגעים לענייננו נקבע בסעיפים אלה כך:
"22א. (א) ועדת המחקר תקיים דיון חוזר בכל החלטה שקיבלה, אם בתוך שלושים ימים ממועד קבלת ההחלטה הגיש הכונס שבענינו התקבלה החלטת הועדה כאמור, בקשה מנומקת בכתב לקיים דיון חוזר."
"23. (א) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת המחקר רשאי לערור על ההחלטה לפני ועדת הערר תוך 45 ימים מיום שנמסרה לו ההחלטה.