לא תוארך שהותה בארץ של מטפלת סיעודית זרה למרות הפגיעה הצפויה למטופלת

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.          חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - החוק) קובע שורה של הוראות ביחס לסוגי אשרות ורישיונות ישיבה ששר הפנים מוסמך להעניק לנתינים זרים לצורך כניסה ושהייה בישראל. על סוגי האשרות ורישיונות הישיבה נמנים "אשרה ורישיון לישיבת ביקור" שנקצב להם משך זמן מקסימלי, עם אפשרות הארכה עד לתקופה מירבית של שנתיים.

2.          בעקבות התגברות התופעה של עובדים זרים במשק הישראלי, גיבש המחוקק הסדר מיוחד בחוק המסמיך את שר הפנים להאריך רישיון ישיבת ביקור של עובד זר לתקופה מירבית של עד חמש שנים. במסגרת ההסדר המיוחד לעובדים זרים, שילב המחוקק הסדר ייחודי ביחס לעובדים זרים בתחום הסיעוד. בגידרו של הסדר ייחודי זה, מוסמך שר הפנים להאריך את רישיון הביקור של עובד זר בתחום הסיעוד מעבר לתקופה המירבית של חמש שנים לתקופות נוספות של שנה כל אחת, בהתקיים תנאים מסוימים, המפורטים בחוק.

3.          השאלה העולה בהליך זה היא - האם היקנה החוק מקור סמכות של שיקול דעת לשר הפנים להאריך אשרה ורישיון ביקור לעובד זר בתחום הסיעוד מעבר לתקופה המירבית של חמש שנים, גם אם אינו עונה על הקריטריונים הספציפיים הקבועים לצורך כך בחוק. אם התשובה לכך היא בחיוב - מהן אמות המידה והשיקולים הרלבנטיים המכוונים את אופן הפעלת שיקול דעתו של השר לענין זה. לשאלה העולה בהליך זה משמעות החורגת מעבר לענין הפרטני המצריך הכרעה כאן, ונראה כי בתי משפט לעניינים מינהליים מתמודדים עימה בהקשרים שונים ובאופנים שונים. ישנה, על כן, חשיבות בהכרעה עקרונית בסוגיה זו, שיש לה השלכה בעלת משמעות על גורלם של הנזקקים לטיפול סיעודי מתמשך, ואינם מסוגלים לדאוג לצרכיהם בעצמם.

התשתית החקיקתית

4.          החוק קובע הוראות ביחס לסוגי אשרות ורישיונות הישיבה, אשר שר הפנים מוסמך לתת לנתינים זרים. סעיף 2(א) לחוק מקנה סמכות לשר להעניק אשרה ורישיון לישיבת ביקור עד לשלושה חודשים, וסעיף 3 לחוק מסמיך את השר להאריך אשרה ורישיון ביקור, ובלבד שסך כל תקופות ההארכה לא יעלו על שנתיים.

5.          מתוך הכרה בצרכים המיוחדים של המשק הישראלי, הקשורים בהעסקת עובדים זרים, תוקן החוק, והוסף לו סעיף 3א, העוסק באשרות וברישיונות ביקור הניתנים לעובדים זרים. הוראה זו יוצרת חריג ביחס לעובדים זרים מבחינת התקופה המירבית שבגידרה ניתן להאריך את האשרה ורשיון ישיבת הביקור הניתן לעובד. לעובדים זרים בתחום הסיעוד נקבע חריג בתוך חריג, המאפשר הארכת רשיון הביקור מעבר לתקופה המירבית הנהוגה ביחס לעובד זר כלשהו בדרך של הארכה לתקופות נוספות של שנה כל אחת בהתקיים תנאים מסויימים. זו לשון הסעיף, בהתייחסו לעובד הזר דרך כלל, ולעובד בתחום הסיעוד, בפרט:

 "3א. הארכת אשרות ורישיונות ישיבה לעובד זר, והגבלת מתן אשרות ורישיונות חוזרים

(א) על אף הוראות סעיף 3(2), רשאי שר הפנים להאריך רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לתקופות שלא יעלו, יחד, על חמש שנים, ובלבד שתקופת ההארכה הראשונה לא תעלה על שנתיים, ושכל אחת מתקופות ההארכה שלאחריה לא תעלה על שנה אחת.

(ב) הוארך לפי הוראות סעיף קטן (א) רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לשם העסקתו במתן טיפול סיעודי, לתקופה כוללת של חמש שנים (בסעיף קטן זה - תקופת ההארכה הכוללת), רשאי שר הפנים להאריך את הרישיון לשם המשך העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה כל אחת, בהתקיים התנאים המפורטים להלן:

(1) העובד הזר הועסק במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, ברציפות, במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת ההארכה הכוללת;

(2) גורם מוסמך שאינו מועסק ואינו בעל ענין בחברה העוסקת בתיווך עובדים זרים או בהעסקתם, נתן, לאחר שנפגש עם המטופל כמקום מגוריו, חוות דעת בכתב בדרך שקבע השר, כי הפסקת העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל תגרום לפגיעה קשה במטופל; בפסקה זו, "הגורם המוסמך" - עובד סוציאלי בעל כישורים כפי שקבע שר הפנים, רופא או אח מוסמך.

(ג) פקע תוקפו של רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר, לא יינתנו לאותו עובד זר אשרה ורישיון חדשים לישיבת ביקור לפי הוראות סעיף 2(א)(2) לשם העסקתו בישראל, לתקופה המסתיימת לאחר תום חמש שנים ושלושה חודשים מיום שניתנו לו אשרה ורישיון כאמור, לראשונה, ולגבי עובד זר שמתקיימות לגביו הוראות סעיף קטן (ב) - לאחר שחדל לעסוק בטיפול באותו מטופל, ולא יוארך לפי הוראות סעיף זה, לתקופה המסתיימת כאמור, רישיון חדש לישיבת ביקור שניתן לו.

(ג1) על אף האמור בסעיף קטן (ג), רשאי שר הפנים להאריך רישיון לישיבת ביקור שניתנה לעובד זר, או להעניק לעובד זר אשרה ורישיון חדשים, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה כל אחת, אם נתקיימו נסיבות מיוחדות וחריגות של תרומה של העובד הזר לכלכלה, למשק או לחברה, שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר האוצר ובהסכמת שר התעשיה המסחר והתעסוקה.

(ד) בסעיף זה, "עובד זר" - כהגדרתו בפרק ד'1 לחוק עובדים זרים".

           סעיף 3א(א) לחוק מאפשר מתן רישיון ביקור לעובד זר לתקופה מצטברת מקסימלית של עד חמש שנים. תקופה מירבית זו סוטה מן התקופה המירבית הקבועה בחוק למקרה הרגיל הנוגע לנתין זר כלשהו, המוגבלת לשנתיים. אשר לעובדים זרים המועסקים בסיעוד, קבע המחוקק הסדר מיוחד בסעיף 3א(ב), המאפשר הארכת תוקפו של רישיון ביקור של עובד סיעודי לשנה בכל פעם, מעבר לתקופה המירבית של חמש שנים. סמכות זו מותנית בהתקיים שני תנאים מצטברים: האחד - העובד הזר הועסק במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל ברציפות במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת ההארכה הכוללת, קרי, התקופה המירבית של חמש השנים, הקבועה לגבי כל עובד זר (להלן - תנאי הטיפול הרצוף במשך שנה); והשני - נתקבלה חוות דעת מגורם מוסמך, לפיה הפסקת העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל תפגע פגיעה קשה במטופל (להלן - תנאי הפגיעה במטופל)

6.          החוק מרחיב עוד את ההסדר המיוחד ביחס לעובדים זרים בכלל, ועובדי סיעוד בכללם, בקובעו בסעיף 3א(ג1) תנאים מיוחדים, שבהתקיימם רשאי שר הפנים להאריך רישיון ביקור של עובד זר, או להעניק לעובד זר רישיון חדש, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה כל אחת, אם נתקיימו נסיבות מיוחדות וחריגות של תרומת העובד הזר לכלכלה, למשק או לחברה, שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר האוצר, ובהסכמת שר התעשיה, המסחר, והתעסוקה.

           משמעות ההסדר המיוחד שבסעיף 3א לחוק, והחלתו על עובדי סיעוד זרים, היא העומדת ביסוד הליך זה.

רקע, עובדות, והליכים קודמים