לא יתקיים דיון נוסף לגבי סמכות ועדה מקומית ליתן אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת דלק

1.        לפני עתירה לקיום דיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון ב- עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז מרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (טרם פורסם) בו קיבל בית המשפט את ערעור המשיבה 1 שלפנינו (להלן: ועדת הערר או המשיבה) בשאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק).

2.        סעיף 62א(א)(10) לחוק קובע כדלקמן:

3.        העותרת בענייננו ביקשה לבנות תחנת דלק על שטח שייעודו חקלאי באופן שחייב הגדלה משמעותית של זכויות בנייה. המשיבה 2 (הוועדה המקומית) דחתה את התכנית שהגישה העותרת בהיעדר סמכות לדון בה. ועדת הערר אישרה את החלטת הוועדה המקומית וקבעה כי "האפשרות להגדיל שטחי בנייה, דבר שיש בו השפעה ניכרת על אופי וחזות הסביבה, במיוחד כאשר מדובר בשטחים חקלאיים ובשטחים פתוחים, נתונה אך ורק לוועדה המחוזית. סעיף 62א אמנם מסמיך את הוועדה המקומית לאשר תכניות בנושאים שונים, ואולם אין בו האפשרות להגדיל שטחי בנייה". עתירה שהוגשה על ידי העותרת לבית המשפט המחוזיהתקבלה ונקבע כי בסמכות וועדה מקומית לאשר גם אחוזי בנייה נוספים הנדרשים לצורך הקמת תחנת הדלק. ערעור שהגישה המשיבה כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי התקבל כאמור בפסק הדין נשוא העתירה שלפנינו.

4.        פסק הדין העיקרי ניתן מפי השופטת א' פרוקצ'יה כאשר הנשיאה ד' ביניש והמשנה לנשיאה א' ריבלין הסכימו לפסק הדין והוסיפו כל אחד הערה קצרה משלו. בפסק הדין נקבע כי סמכות הוועדה המקומית לפי הסעיף היא לאשר הקמת תחנת תדלוק גם כשייעוד זה אינו נכלל בתכנית (אך נכללים בו הייעודים הקבועים בסעיף) אך אין בסמכות הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנת תדלוק במקום שנדרשת לשם כך הקנייה או הגדלה של זכויות בנייה. מסקנה זו ביסס בית המשפט על לשון סעיף 62א(א) כולו הכולל "ניסוח מוגבל, צר, וזהיר, המצביע על כוונה להעביר לסמכות הוועדה המקומית עניינים שהשפעתם המהותית על עיצוב הסביבה אינה מכרעת" וכן על תכלית הסעיף והצורך לאזן בין יעילות והקלה מעומסן של ועדות התכנון המחוזיות לבין שמירה על ראייה תכנונית כוללת.

5.        בית המשפט עמד על כך שהוראת סעיף 62א(א)(10) הוספה במסגרת תיקון לחוק משק הדלק דהיינו בחקיקה כלכלית שתכליתה להגדיל את התחרות במשק הדלק ואולם "הגשמת תכלית זו לא נועדה לחולל מהפך בתפיסת התכנון המרחבי ובאיזונים בין היקפי השטחים המבונים לעומת השטחים הפתוחים [...]. מדיניות זו להגברת התחרות התכוונה להשתלב בתפיסה התכנונית הקיימת, ולהשיג את תכלית הגברת התחרות בלא לפגוע באופן מהותי בתשתית התכנונית הקיימת". חיזוק נוסף למסקנה כי לוועדה המקומית אין סמכות להוסיף אחוזי בנייה מצא בית המשפט בתיקון של סעיף 62א משנת 2006 בו הועברו סמכויות נוספות לוועדה המקומית אך זאת "תוך הגבלות מפורשות ביחס לשטח הכולל המותר לבנייה, ותוך עירנות מיוחדת לצורך שלא לתת בידי הוועדה המקומית, נכון לעת זו, סמכויות נרחבות להעניק זכויות בניה שלא הוקנו על-פי תכנית המיתאר המקומית בת-התוקף שאושרה בידי הוועדה המחוזית".

6.        בית המשפט דחה את טענת העותרת שלפנינו לפיה יש בהוראות תמ"א 18, שהיא תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק, כדי לבסס פרשנות המרחיבה את סמכויות הוועדה המקומית בהקמת תחנות דלק וקבע כי "ההנחה ביסוד הוראות תמ"א 18 הינה, כי הקמה של תחנת דלק אינה אפשרית מכוח תכנית המיתאר הארצית בלבד. היא מותנית בקיומה של תכנית מקומית הכוללת הוראת של תכנית מפורטת, המתירה בנייה בהיקף מספיק לצורך הקמת התחנה".

טענות בעלי הדין

7.        בעתירה לדיון נוסף טוענת העותרת כי מדובר בהלכה חדשה וקשה המצדיקה דיון נוסף. זאת מאחר שבפסק הדין טושטשה ההבחנה בין אזור חקלאי המיועד מעצם טיבו לניצול על ידי פרט או תאגיד לבין שטחים פתוחים אחרים, שאינם אזור חקלאי, המיועדים לפי עצם מהותם לטובת הציבור בכללותו. לטענת העותרת הרגישות הסביבתית עליה מדבר פסק הדין מוצדקת אך לגבי אותם שטחים פתוחים המיועדים לציבור הרחב אך לא לגבי שטחים חקלאיים. לטענת העותרת רק כאשר תכנית אוסרת על בנייה יש מקום לטעון להיעדר סמכות של וועדה מקומית לבטל את האיסור. ואולם, בהיעדר איסור מפורש או משתמע לבניה אין הצדקה לקביעה כי רק ועדה מחוזית מוסמכת לאשר תחנת תדלוק. קושי נוסף לו טוענת העותרת הוא בהכבדה על הליכי אישורה של תכנית להקמת תחנת תדלוק שיצריכו כעת מעורבות הן של הוועדה המקומית והן של הוועדה המחוזית וזאת בנוסף למעורבות של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים כאשר עסקינן בקרקע כאמור. כך גם יפגע פסק הדין לטענת העותרת בקידום תחרות בשוק הדלק. העותרת מוסיפה וטוענת כי קיים גם קושי בכך שפסק הדין נעדר קביעה כי הוא פרוספקטיבי מה שיגרע מתוקפן של תוכניות, ככל שאושרו כאלו על ידי ועדות מקומיות, על פי פסק דינו של בית המשפט המחוזי, בטרם נהפך הוא בערעור.

8.        לטענת העותרת פסק הדין מהווה סתירה להלכות קודמות של בית המשפט העליון. בהקשר זה מסתמכת העותרת על פסק הדין שניתן בהרכב מורחב ב- בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179 (2003) בדעת רוב (בניגוד לדעתם החולקת של השופטים ש' לוין ו-א' פרוקצ'יה) (להלן: עניין חוף השרון) לפיו אין לפרש את סמכותה של הוועדה המקומית על דרך הצמצום כאשר ממילא החלטת הוועדה המקומית אינה מהווה סוף פסוק. לטענת העותרת דעת המיעוט של השופטת פרוקצ'יה בעניין חוף השרון הפכה להלכה בעניינו ומדובר אפוא בסתירת הלכה קודמת. העותרת מסתמכת בהקשר זה גם על פסיקה שלטענתה פירשה בהרחבה את המונח "תחנת תדלוק". על חשיבותה של ההלכה לומדת העותרת מדברים שנאמרו בפסק הדין עצמו לפיו הוא מעורר שאלה ה"חורגת בחשיבותה מעבר למקרה הקונקרטי העומד לדיון".

9.        ועדת הערר מתנגדת לקיום דיון נוסף. לטענתה מרבית טענות העותרת הן טענות ערעוריות שבית המשפט בפסק הדין נשוא העתירה היה מודע אליהן. ועדת הערר מוסיפה כי בפסק הדין אין חידוש או קושי מיוחדים והסיכוי שבית המשפט יהפוך את פסק הדין במסגרת הדיון הנוסף הינו נמוך ביותר ואף מטעם זה דין הבקשה להדחות. לטענת ועדת הערר הליך של דיון נוסף נועד למקרים החריגים שבחריגים ולא כל דבר הלכה - אף אם הוא חדש - מצדיק דיון נוסף. פסק הדין אינו סוטה מהלכות קודמות אלא הוא דווקא מתיישב עם מגמת המחוקק להרחיב אומנם את סמכויות הוועדה המקומית אך זאת בנושאים ספציפיים באופן הדרגתי ובמשורה בלבד. ממילא הדיון בעניין חוף השרון לא עסק בסעיף 62א(א)(10) כך שלא ניתן לומר שמדובר בסטייה הימנו.

10.      באשר לטענת העותרת כי פסק הדין עלול לפגוע בתוקפן של תוכניות ככל שהתקבלו על פי פסק דינו של בית המשפט המחוזי שנהפך בערעור טוענת המשיבה כי ספק אם כלל יש תוכניות שכאלה ו"ככל שיסתבר כי ישנן תכניות כאלה, מעמדן ייבחן לגופה של כל תכנית ותכנית בנפרד". באשר לטענה כי יש מקום להבחין בין שטחים פתוחים המיועדים לציבור הרחב לבין קרקע המיועדת לחקלאות עליה ניתן לבנות מתקנים חקלאיים ללא זכויות בנייה נוספות טוענת המשיבה כי "בתחום תכניות מעין אלה, תהא הועדה המקומית מוסמכת לאשר תכנית להקמת תחנת תדלוק, בהתבסס על זכויות הבניה הקבועות בתכנית". על כן טוענת המשיבה כי "בענין זה אין כלל מחלוקת בין המשיבה לבין העותרת". לטענת המשיבה יש לדחות את טענת העותרת לפיה מה שלא נאסר במפורש בתכנית יש להתיר כאשר על פי חוק התכנון והבניה המצב הוא הפוך דהיינו כל ייעוד או שימוש אשר לא הותרו בתכנית הוא אסור.

הכרעה

11.      דין העתירה לדיון נוסף להדחות. אכן פסק הדין קבע הלכה חדשה בשאלה שטרם הייתה בה הכרעה היא שאלת פרשנותו של סעיף 62א(א)(10). ועוד: כפי שנקבע בפסק הדין מדובר בהכרעה ה"חורגת בחשיבותה מעבר למקרה הקונקרטי העומד לדיון" ואולם בכך אין די כדי להצדיק דיון נוסף. הכלל הוא ש"משנתן בית המשפט העליון, בהרכב של שלושה שופטים, פסק דין, נסתיים בכך הדיון" (דנ"א 3437/98 שרעבי נ' קפרא (לא פורסם, 16.6.1998)). דיון נוסף יינתן "רק כאשר קיים צורך ממשי ומיידי בתיקונה או בבחינתה החוזרת של הלכה חדשה, חשובה או קשה, שנפסקה בבית-המשפט העליון, וכאשר ברור כי הצורך האמור גובר על הצורך הנגדי בסופיות הדיון ובניצול יעיל של משאביו השיפוטיים המוגבלים של בית-המשפט" (דנ"א 2596/02 חברת הדרי החוף מספר 63 בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין מחוז באר-שבע, פסקה 6 (לא פורסם, 17.3.2004)). צורך זה אינו קיים בענייננו. אכן, כפי שטענה המשיבה הליך של דיון נוסף הוא הליך חריג ומיוחד. על כן, גם אם ענייננו בהלכה חדשה וגם אם מתעוררים בעקבותיה קשיים אין היא נמנית על אותם מקרים חריגים ומיוחדים בהם מוצדק לערוך דיון נוסף. יפים לעניין זה דבריה של הנשיאה ביניש בפרשה אחרת:

"אכן, בפסק הדין נשוא העתירה נפסקה הלכה חדשה וחשובה [...]. אין חולק כי להכרעה זו יש השפעה רבה על וועדות מקומיות רבות ברחבי הארץ ועל בעלי מקרקעין רבים. עם זאת, בפסיקתנו נקבע לא אחת כי גם אם טמונים בהלכה שנפסקה על ידי בית המשפט העליון חשיבות, חידוש, או קשיות - כנדרש בהתאם לסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט, התשמ"ד-1984 - הרי אין די בכך על מנת להורות על קיום דיון נוסף באותה הלכה. תנאי נוסף שצריך להתקיים לעניין זה הוא שהחידוש, החשיבות או הקשיות בהלכה שנקבעה הם מהותיים ומשמעותיים באופן המצדיק דיון מחודש [...]. ההלכה שנקבעה בפסק הדין נשוא העתירה שלפנינו אינה נמנית, על אף חשיבותה, עם אותן הלכות מיוחדות ונדירות, שיש להן חשיבות משפטית יוצאת דופן, המצדיקות את קיומו של דיון נוסף" (דנ"א 9425/06 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' פמיני, פסקה 8 (טרם פורסם, 6.9.2007)).