השופט א' גרוניס:
1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בתל אביב (כבוד השופטת ש' דותן). עיקר הערעור נסוב סביב השאלה המשפטית הבאה: האם בנייה לפי "תוכנית להתקנת ביוב" (להלן - תוכנית ביוב), המאושרת לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן - חוק הרשויות המקומיות (ביוב)), טעונה היתר גם על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה)?
רקע ופסק הדין דלמטה
2. העובדות העומדות ברקע ההליך הן, בתמצית, אלו: בשנת 1990 אושרה תוכנית מתאר מקומית חש/10/5/א (להלן - התוכנית המקומית). התוכנית, המשתרעת על שטח של כ-225 דונם ונכללו בה 90 חלקות לבנייה, הסדירה את הקמתו של היישוב ארסוף, השוכן לחוף הים התיכון בתחומי המועצה האזורית חוף השרון. בתוכנית המקומית נקבע, כי על המועצה האזורית ובעלי החלקות להגיש לאישור הוועדה המחוזית "תוכנית כוללת למערכת ביוב בתחום התוכנית" (סעיף 2.01.א לתוכנית). כפיתרון זמני עבור יחידות הדיור הפרטיות עד לאישור תוכנית הביוב נקבע, כי השופכין יוזרמו לבורות ספיגה. הפיתרון הזמני הוגבל לתקופה של עשר שנים או עד למימוש 50% מקיבולת הבנייה למגורים, לפי התקופה הקצרה יותר. לאחר אישור התוכנית המקומית, החלו המשיבות 4-3, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון והמועצה האזורית חוף השרון, להכין תוכנית ביוב כוללת. לטענתן, הובאה תוכנית הביוב לאישורו של משרד הבריאות ואושרה על ידו. משיבות אלו מוסיפות, כי "ניתן להניח" שתוכנית הביוב אושרה גם על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן - הוועדה המחוזית). בנייתה של מערכת הביוב הציבורית הפנימית של היישוב הושלמה. בשנת 2003 הוחלט לבנות תחנת שאיבה, אשר על פי תוכנית הביוב יפונו אליה השופכין מתוך מערכת הביוב של היישוב ארסוף ומשם יוזרמו למערכת הביוב האזורית. מכיוון שלא נמצא בכתובים אישור של הוועדה המחוזית לתוכנית הביוב, פנו המשיבות 4-3 לוועדה המחוזית בבקשה חדשה לאישור תוכנית ביוב. בתוכנית שהוגשה לוועדה המחוזית הוצעו שתי חלופות לעניין מיקום תחנת השאיבה, אולם אחת מן החלופות נפסלה על הסף על ידי גורמי המקצוע. על פי החלופה שנותרה, הייתה תחנת השאיבה אמורה להיבנות סמוך לשפת מצוק בקרבת חוף הים. הבקשה לאישור תוכנית הביוב נדונה בפני הוועדה המקצועית לביוב, אשר פועלת ליד הוועדה המחוזית מכוח סעיף 10 לתמ"א 34. ביום 27.12.05 החליטה הוועדה המקצועית לביוב לאשר את תוכנית הביוב, אולם קבעה כי לעניין תחנת השאיבה יש לקבל את התייחסות הוועדה לשמירת הסביבה החופית. יצוין, כי הוועדה לשמירת הסביבה החופית היא ועדה אשר הוקמה מכוח התוספת השנייה לחוק התכנון והבניה ופועלת ליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה. ביום 4.7.06 אישרה המשיבה 1, ועדת המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית (להלן - ועדת המשנה הנקודתית), את תוכנית הביוב בכפוף להחלטת הוועדה המקצועית לביוב.
3. בהחלטתה מיום 22.3.06 קבעה הוועדה לשמירת הסביבה החופית כי היא אינה רואה צורך להתייחס למיקום תחנת השאיבה. ביוזמת חברים בוועדה, ובגין מידע חדש שהתקבל, התקיים ביום 5.4.06 דיון נוסף בנושא. בהחלטה שהתקבלה באותו יום, המליצה הוועדה לשמירת הסביבה החופית לתאם את מיקומה הסופי של תחנת השאיבה עם רשות הטבע והגנים הלאומיים. בעקבות המלצת הוועדה לשמירת הסביבה החופית וכן עקב פניות שהגיעו אליה, החליטה הוועדה המקצועית לביוב כי נציגיה יסיירו באזור המיועד להקמת התחנה יחד עם נציגי רשות הטבע והגנים הלאומיים. בסיור, שהתקיים ביום 6.9.06, הביעו נציגי רשות הטבע והגנים הלאומיים התנגדות למיקום תחנת השאיבה בנקודה שהוצעה על ידי המשיבות 4-3 והציעו חלופה אחרת. הוחלט, כי תיבחן אפשרות לשנות את מיקום תחנת השאיבה, כך שהיא תיבנה בנקודה רחוקה יותר מן המצוק וקרובה יותר לבתי היישוב. ביום 14.11.06 התכנסה הוועדה המקצועית לביוב לדיון נוסף בעניין מיקום תחנת השאיבה. הוועדה דחתה את החלופה שהוצעה על ידי רשות הטבע והגנים הלאומיים, אולם אישרה, בכפוף לתנאים מסוימים, חלופה אחרת שהוצגה בפניה, השונה מן החלופה המקורית. על פי החלופה החדשה, תוקם תחנת השאיבה במרחק של כשלושים מטר מבתיהם של המערערים, הנמצאים בקצה היישוב ארסוף. בתוכנית הביוב נכללה גם סלילת דרך גישה לתחנת השאיבה. יצוין, כי על פי תוכנית הביוב אמורה תחנת השאיבה להשתרע על שטח של כ-75 מ"ר, כשחלקה הגדול של התחנה יימצא מתחת לפני הקרקע. התוכנית החדשה אושרה על ידי ועדת המשנה הנקודתית, בהחלטתה מיום 24.12.06. יצוין, כי במהלך הדיונים בפני הוועדות השונות ניתנה לבא כוחם של המערערים ולגורמים אחרים אפשרות לטעון ולהביע הסתייגויות בנוגע להחלטות שעמדו על הפרק. המערערים ניצלו הזדמנות זו והביעו את התנגדותם למיקום תחנת השאיבה בסמוך לבתיהם, אולם טענותיהם לא התקבלו.
4. בתגובה להחלטת ועדת המשנה הנקודתית לאשר את תוכנית הביוב על פי החלופה החדשה, הגישו המערערים ואחרים לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב עתירה מינהלית. הטענה העיקרית שהועלתה בעתירה היא, כי לא ניתן לבנות את תחנת השאיבה בלא שיתקבל לשם כך היתר לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. היתר כזה לא ניתן לקבל במקרה דנא, שכן תוכנית הביוב לא אושרה כתוכנית לפי חוק התכנון והבניה. לחלופין נטען, כי ההחלטה להקים תחנת שאיבה כה סמוך לבתי היישוב אינה סבירה ואינה מידתית. המשיבים טענו, לעומת זאת, כי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מתווה מסלול ייחודי לאישור תוכניות ביוב, וכי אם נתמלאו התנאים הקבועים בו אין חובה לאשר את תוכנית הביוב גם על פי חוק התכנון והבניה. עוד טענו המשיבים, כי בהתחשב באילוצים השונים לגבי מיקום תחנת השאיבה, הרי התוכנית שאושרה הינה סבירה ומידתית. בהקשר זה נטען, כי התחנה אמורה להיבנות מתחת פני הקרקע וננקטו אמצעים שונים כדי למזער את השפעתה על הסביבה ועל נוחות התושבים המתגוררים בסמוך. בפסק הדין, שניתן ביום 10.9.07, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים (כבוד השופטת ש' דותן) את העתירה ברובה. בית המשפט סבר, כי מטעמים של מדיניות משפטית יש לבכר את הוראותיו של חוק הרשויות המקומיות (ביוב), במובן זה שייקבע כי הקמתו של ביוב, כהגדרתו בסעיף 1 לחוק, אינה טעונה אישור לפי חוק התכנון והבניה. מטעם זה קבע בית המשפט, כי אין למצוא פגם בכך שבנייתה של תחנת השאיבה אושרה לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) בלבד. עם זאת, סבר בית המשפט כי לא ניתן לאשר את דרך הגישה לתחנת השאיבה שלא בהתאם למסלול הקבוע בחוק התכנון והבניה, שכן דרך זו אינה נכנסת להגדרה של "ביוב". לגופה של ההחלטה להקים את תחנת השאיבה במקום שהוחלט עליו סבר בית המשפט, כי אין לומר שמדובר בהחלטה שאינה סבירה. התוצאה הייתה שהעתירה נדחתה ברובה, למעט ביטול החלק בתוכנית הביוב שהתווה סלילת דרך גישה לתחנת השאיבה.
הערעור
5. הערעור שבפנינו הוגש על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. המערערים הם בני שתי משפחות אשר בתיהן שוכנים בקצה היישוב ארסוף, בסמוך למקום בו אמורה לקום תחנת השאיבה לפי תוכנית הביוב המאושרת. המשיבות 2-1 הן ועדת המשנה הנקודתית והוועדה המקצועית לביוב, המיוצגות על ידי פרקליטות המדינה (להלן - המדינה). המשיבות 4-3 הן, כאמור, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חוף השרון והמועצה האזורית חוף השרון. המשיבים 10-5 הם אנשים אשר בבעלותם מגרשים לבנייה ביישוב ארסוף, ואשר לטענתם העיכוב בחיבור היישוב למערכת הביוב מונע מהם לקבל היתרי בנייה לבניית בתיהם. המשיב 11 הוא הוועד המקומי של היישוב ארסוף. טענתם המרכזית של המערערים היא, כי אישורה של תוכנית ביוב לפי סעיף 13 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) אינו פוטר את הבנייה המבוצעת מכוחה מקבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה. לחלופין טוענים המערערים, כי ההחלטה להקים את תחנת השאיבה כה סמוך לבתיהם חורגת ממתחם הסבירות. המשיבים, מנגד, טוענים כי תוכנית ביוב שאושרה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מאפשרת בנייה בלא שיהא צורך לאשר תוכנית לפי חוק התכנון והבניה. המשיבות 4-3 מוסיפות וטוענות, כי אף אם נדרש אישור לפי חוק התכנון והבניה, עומדת תוכנית הביוב בתנאי זה. יוער, כי בסיכומי התשובה מציינת המדינה שלגישתה קבלת העתירה בנוגע לדרך הגישה לתחנת השאיבה בטעות יסודה, אולם היא החליטה שלא להגיש ערעור בעניין זה.
חוק התכנון והבניה - תוכניות והיתרים
6. חוק התכנון והבניה הינו דבר החקיקה המרכזי המסדיר את המשטר התכנוני בישראל. חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מתווה מסלול ייחודי לאישור תוכנית ביוב. השאלה המונחת לפתחנו היא האם בנייה על פי תוכנית שאושרה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב) כפופה, בנוסף, גם להוראות הקבועות בחוק התכנון והבניה. נבחן תחילה, בקצרה, את ההסדרים הקבועים בכל אחד מהחוקים ואת היקף פרישתם. לאחר מכן נתייחס לשאלה מה הדין כאשר בנייה מסוימת נופלת בתחומם של שני החוקים.
7. חוק התכנון והבניה קובע מסגרת חוקית שבגדרה אמורים להיקבע ייעודן של הקרקעות בישראל, הבנייה עליהן ואופן השימוש בהן. להגשמת תכליתו, מכיל החוק הוראות רבות המסדירות היבטים שונים בתחום התכנון והבנייה. לענייננו, חשובות שלוש מערכות דינים, אשר שילובן יוצר את המבנה העיקרי של דיני התכנון והבנייה. האחת, קביעת פעולות מסוימות אשר אין לבצען בלא קבלת רישיון או היתר, בהליך הקבוע בחוק. הנקודה החשובה לענייננו היא, כי בדרך כלל לא יינתן היתר אלא על פי תוכנית תקפה. השנייה, קביעתן של תוכניות מסוגים שונים והגדרת היחס ביניהן ואופן אישורן. השלישית, כינון מוסדות תכנון, אשר נתונות להם סמכויות שונות לעניין אישור תוכניות והיתרים. נבחן תחילה מהן הפעולות אשר חוק התכנון והבניה חולש עליהן וביצוען מצריך קבלת היתר. סעיף 145 לחוק התכנון והבניה קובע כך:
"(א) לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:
(1) התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה;
(2) הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;
...
(3) כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית.
..."
חוק התכנון והבניה מתווה, אפוא, שלושה סוגים של פעולות אשר ביצוען טעון היתר: האחד, התוויה, סלילה או סגירה של דרך; השני, הקמה, הריסה או תיקון של בניין; השלישי, עבודה או שימוש אחרים בקרקע, אשר נקבע בתקנות כי הם טעונים היתר (להלן, לשם הפשטות, נתייחס לפעולות משלושת הסוגים כ"בנייה"). מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 145(א)(3) לחוק התכנון והבניה הותקנו תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967 (להלן - תקנות ההיתר). יוער, כי תקנות אלו קובעות איסור על שימוש בנכס שלא בהתאם לתוכנית או להיתר (ראו תקנה 1(1) לתקנות ההיתר והגדרת "שימוש חורג" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה). הגופים המוסמכים לפי סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה ליתן היתר הם הוועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית (לגבי זהותה של רשות הרישוי ראו סעיף 30 לחוק). יוער, כי ישנם מקרים בהם העניק המחוקק את סמכות הרישוי לגופים אחרים (ראו, למשל, סעיפים 6ב(ב) ו-160(1) לחוק התכנון והבניה). עוד יצוין, כי בנייה או שימוש בקרקע בלא היתר או תוך סטייה מהיתר, מהווה עבירה פלילית (סעיף 204 לחוק התכנון והבניה).
8. סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה קובע, כי לא יינתן היתר "אלא אם כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים". קבלת היתר או רישיון, אם מכוח סעיף 145 לחוק ואם מכוח מקור חוקי אחר, היא החוליה המחברת בין השלב התכנוני לבין הבנייה עצמה. בגדר השלב התכנוני, מכיר חוק התכנון והבניה בתוכניות מסוגים שונים (ראו, פרק ג' לחוק). המסגרת התכנונית העיקרית היא מערכת של ארבעה סוגים של תוכניות הבנויה במדרג היררכי: תוכנית מתאר ארצית, תוכנית מתאר מחוזית, תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת. בפרק ב' לחוק התכנון והבניה מפורטים מוסדות התכנון וסמכויותיהם בכל הנוגע לאישור התוכניות. בהמשך, נידרש ביתר פירוט להיבטים שונים בהסדר הנוגע לאישור תוכניות. ככלל, השקפת המחוקק היא כי קיימת חלוקת תפקידים ברורה בין הליכי התכנון, שבגדרם מגובשות ומאושרות תוכניות, לבין הליכי הרישוי, שבגדרם ניתנים היתרי הבנייה. תכליתם המרכזית של הליכי הרישוי היא יישומית. עליהם להבטיח כי הבנייה בפועל תתאים לתוכניות, כפי שאלו נקבעו בשלב התכנוני (ראו, בג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת-אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573, 583 (1993)). מטעם זה נקבע בפסיקה, כי היתר בנייה צריך להינתן על פי תוכנית שיש בה דרגת פירוט סבירה (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 906-902 (השופטת א' פרוקצ'יה) (2003)). יצוין, כי התיחום בין שלב התכנון לבין שלב הרישוי אינו מוחלט. למוסדות הרישוי יש סמכויות מסוימות הכרוכות גם בשיקולי תכנון. דוגמה לסמכות מעין זו היא הסמכות הנתונה לוועדה המקומית ליתן הקלה או אישור לשימוש חורג, ובלבד שאין באלה משום "סטייה ניכרת" מתוכנית (ראו, סעיפים 151-146 לחוק התכנון והבניה וההגדרות הרלוונטיות בסעיף 1 לחוק; תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002). כמו כן, בשלב שקילת בקשה להיתר בנייה יש לו למוסד הרישוי מתחם מסוים של שיקול דעת, מעבר ליישום "טכני" של התוכנית הרלוונטית (ראו, בג"ץ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פ"ד מב(2) 133, 138-137 (1988)). עם זאת, סמכויות אלו הן בגדר חריגים והכלל הבסיסי הוא שמקומם של שיקולי התכנון הוא במסגרת הליכי התכנון ולא בשלב הרישוי (ראו, בג"ץ 1636/92 הנ"ל, עמ' 583; עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל משרד הבטחון, פיסקה ה.23 (טרם פורסם, 4.2.07) (להלן - עניין הושעיה)). יוער, כי במקרים מסוימים ויתר המחוקק על חוליית הביניים של קבלת היתר ואיפשר בנייה תוך הסתמכות ישירה על תוכנית (ראו, סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה וכן השוו, סעיף 145(ו) לאותו חוק).