לא יוחזרו כספים שהתקבלו מכוח הסכם פשרה שעמד בניגוד להנחיות מינהליות

השופט י' אלון:

הרקע העובדתי

1.        הגב' שוש ערער, המשיבה 3 (להלן - המשיבה), נבחרה בנובמבר 1998 כחברה במועצת עירית נתניה ומונתה בסמוך לכך כנציגת העיריה במועצת איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה) (להלן - האיגוד). בינואר 1999 נבחרה לכהן כיושבת ראש מועצת האיגוד וכיהנה בתפקידה זה משך חמש שנים עד לינואר 2004.

           על פי סעיף 24 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות), התשל"ז-1977 (להלן - הצו) - הנושא במשרת יו"ר מועצת איגוד ערים אינו זכאי למשכורת עבור תפקידו זה אלא אם הוחלט על כך במועצה וההחלטה התאשרה על-ידי שר הפנים.

           וזו לשון הסעיף:     

" 24. משכורת היושב ראש וסגניו

יושב ראש המועצה או סגנו, וחבר אחר הממלא תפקיד או המשתמש בסמכות של יושב ראש המועצה שהועברו אליו לפי סעיף 23, רשאי, באישור השר, לקבל מקופת האיגוד משכורת בשיעור שתקבע המועצה באישור השר."

           סמכותו זו של שר הפנים הואצלה למנכ"ל משרד הפנים, וביום 5.2.1996 פורסם חוזר המנכ"ל לעניין זה כדלהלן:

"לאחר פניות לאישור שכר ליו"ר איגודי ערים ע"י השר בהתאם לסעיף 24 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות), תשל"ז-1977, או בהתאם לסעיף 19 ובהתאם לפסיקות בג"צ - נקבע קריטריון אחיד לאישור שכר ליו"ר איגודי ערים, והוא:

בכל איגוד ערים שמונה לו מנכ"ל או מפקד שירות לא יהא יו"ר האיגוד זכאי לשכר אלא יהיה זכאי להחזר הוצאות בלבד..." (להלן - החוזר הראשון).

           שלוש שנים לאחר מכן, ביום 16.5.1999, פירסם מנכ"ל משרד הפנים חוזר נוסף ובו נקבע כי מכאן והלאה לא יאושר בכלל תשלום שכר ליושבי ראש איגודי ערים - וזאת כדלהלן:

"שכר יו"ר איגוד ערים

לאחרונה היו פניות לשר הפנים לאשר שכר ליו"ר איגודי ערים, וזאת בהתאם לסעיף 24 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות) תשל"ז-1977.

יו"ר האיגוד לא יהא זכאי לקבל שכר אך יהא זכאי לקבל החזר הוצאות בלבד...

...יו"ר איגוד ערים המכהן בשכר באחת הרשויות המרכיבות את איגוד הערים לא יהיה זכאי להחזר הוצאות כלשהן." (להלן - החוזר השני)

2.        המשיבה נתמנתה כאמור בינואר 1999 על-ידי מועצת האיגוד לתפקיד יו"ר מועצת איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה). בד בבד החליטה מועצת האיגוד כי המשיבה תקבל עבור תפקידה זה משכורת בשיעור מחצית שכרו של סגן ראש עיר בדרגה א'.

           על פי הוראת סעיף 24 לצו טעונה היתה החלטה זו את אישור שר הפנים. המשיבה, מועצת האיגוד וראש עירית נתניה פנו איפוא לשר הפנים בבקשה לאשר את תשלום משכורתה של המשיבה כפי שזו נקבעה בהחלטה מועצת האיגוד.

           ביום 31.8.1999 הודיעה היועצת המשפטית של משרד הפנים לפונים אליה כי:

"תשלום שכר ליו"ר איגוד ערים טעון אשור שר הפנים. לפי הנחיות מנכ"ל משרד הפנים, לו האציל שר הפנים את סמכותו, אין מאשרים שכר ליו"ר איוד ערים, והוא יהיה זכאי להחזר הוצאות בלבד עבור נסיעות, אש"ל וכדומה...