חה"כ שפיר נ' שר האוצר ואח'

הנשיאה מ' נאור:

           העתירה שלפנינו עוסקת בגבולות סמכותם של המשיב 1 (להלן: שר האוצר) והמשיבה 2 (להלן: ועדת הכספים של הכנסת) לבצע שינויים בתקציב המדינה מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב).

רקע משפטי כללי

1. המשפט הישראלי כולל מארג של דינים המסדירים את אופן קביעת תקציב המדינה ודרכי ניהולו. בראש הפירמידה ניצב חוק-יסוד: משק המדינה (להלן: חוק היסוד). סעיף 3 לחוק היסוד מעגן את עקרונות תקציב המדינה, ובראשם הכלל שלפיו "תקציב המדינה ייקבע בחוק" (סעיף 3(א)(1)). עוד קובע הסעיף, כי התקציב "יהיה לשנה אחת" ויביא את "הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות" (סעיף 3(א)(2); אך ראו את חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (להלן: חוק-יסוד (הוראת שעה)) הקובע כי תקציב המדינה לשנים 2018-2017 יהיה תקציב דו-שנתי; כנגד חוק-יסוד זה תלויה ועומדת עתירה אחרת – בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל). תקציב המדינה הוא אחד הכלים החשובים לעיצוב מדיניותה הכלכלית והחברתית של הרשות המבצעת. הוא משקף הערכות ותחזיות לגבי מצב המשק, מבטא את סדרי העדיפויות המתוכננים ומלמד על מדיניותה הכלכלית של הממשלה (ראו: אבי בן בסט ומומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב 11 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2006) (להלן: בן בסט ודהן)). לאור חשיבותו של התקציב, המשך כהונתה של הכנסת מותנה באישורו בחקיקה (סעיף 36א(א) לחוק-יסוד: הכנסת).

2. כהשלמה לחוק-יסוד: משק המדינה, נחקק חוק יסודות התקציב, שנועד לקבוע את המסגרת הנורמטיבית לחוקי התקציב השנתיים ולהגביר את הפיקוח על השימוש בתקציב (ראו: בג"ץ 4124/00יקותיאלי נ' השר לענייני דתות, פ"ד סד(1) 142, 167, 171-170 (2010) (להלן: עניין יקותיאלי); בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 488 (1999) (להלן: עניין קניאל); דפנה ברק-ארז "אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל" המשפט א 253, 254 (תשנ"ג)). בהתאם לכך, חוק יסודות התקציב כולל הוראות שנועדו להסדיר חקיקת תקציב עתידית – הן במישור הליך החקיקה הן במישור תוכנה. בכלל זה, הוא מתווה את אופן קביעת התקציב השנתי ומבנהו, מגדיר את מידת הפירוט של חוקי התקציב ומעגן את סמכויות הממשלה לשנות במהלך השנה את התקציב. לנוכח מאפייניו, תואר חוק יסודות התקציב בעניין יקותיאלי כ"חוק מסגרת" (Framework legislation), דהיינו חוק המבנה את אופן החקיקה של חוקים בתחום העניין אותו הם מסדירים (שם, בעמודים 171-170). בפסיקה אף מקובלת הגישה שלפיה קיים יחס מיוחד של כפיפות בין חוק יסודות התקציב לבין חוקי התקציב השנתיים (ראו: בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337, 257-256 (1999); עניין יקותיאלי, בעמודים 170-167, 175, 179, 204; סוזי נבות "הערה על מעמדם הנורמטיבי של חוקי התקציב: בעקבות בג"צ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות" המשפט ו 123 (2001)).

3. הנדבך האחרון בפירמידת התקציב הוא חוק התקציב השנתי עצמו, המפרט את סך ההוצאות הצפויות והמתוכננות של הממשלה לפי ארבע קטגוריות עיקריות: (1) סכום ההוצאה; (2) סכום ההוצאה המותנית בהכנסה; (3) סכום שהממשלה התחייבה לשלמו; (4) מספר משרות כוח האדם שהממשלה רשאית למלא. החלוקה האמורה מבוססת על סעיף 3(ב)(2) לחוק היסוד הקובע כי "הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת" ועל סעיף 2 לחוק יסודות התקציב המתווה את הפירוט הנדרש בחוק התקציב. לפי חוק יסודות התקציב, כל אחת מקטגוריות ההוצאות האמורות מתחלקת לשלוש רמות פירוט: סעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות. לשם המחשת הדברים, בחוק תקציב לשנת כספים מסוימת, יכול להיקבע למשל כי סכום ההוצאה המיועד לסעיף התקציב "משרד החינוך" הוא 20 מיליארד ש"ח. מתוך הסעיף התקציבי של משרד החינוך, סך של 10 מיליון ש"ח לדוגמה עשוי להיות מיועד לתחום פעולה "מטה משרד"; ומתוך תקציב תחום פעולה זה, סך של 5 מיליון ש"ח עשוי להיות מיועד לתכנית "פעולות מטה מרכזיות". חוק התקציב השנתי אינו מפרט את סעיפי התקציב מעבר לרמת ה"תכנית", אולם לצדו קיימות חוברות המפרטות את ה"תכניות" לרמה נמוכה יותר המכונה "תקנות". פרטי תקציב המדינה עד לרמת התכנית מתפרסמים ברשומות, ואילו באתר האינטרנט של משרד האוצר מפורסם תקציב המדינה עד לרמת התקנות. מכאן, שחוק התקציב לא קובע רק את מגבלת ההוצאה הממשלתית הכוללת, אלא גם את חלוקת התקציב בין משרדי הממשלה ואת החלוקה הפנימית של הוצאות כל משרד. 

סמכות המשיבים לערוך שינויים בתקציב המדינה באמצעות העברות תקציביות

4. כאמור לעיל, תקציב המדינה נקבע בחקיקה ראשית של הכנסת. בצד זאת,  סעיף 11 לחוק יסודות התקציב – העומד במוקד העתירה שלפנינו – מסמיך את שר האוצר לערוך שינויים פנימיים בתקציב באמצעות העברות תקציביות במהלך השנה, בפיקוח ועדת הכספים. סעיף 11 לחוק, שכותרתו היא "שינויים", קובע: