ועדת רכש של העירייה תורכב מאנשי מקצוע ולא בהתאם לייצוג הפוליטי

א.        ערעור זה נסב על שאלה משפטית אחת: האם ועדת רכש ובלאי (להלן ועדת הרכש) שממנה מועצת עיריה לפי תקנות העיריות (הסדר רכישות, ניהול מחסנים, רישום וניהול טובין), תשנ"ח-1998 (להלן תקנות הרכש), ובמקרה דנא עיריית נצרת עילית, צריך שתהא מורכבת סיעתית בדומה לועדות החובה המוקמות לפי סעיף 150א' לפקודת העיריות (נוסח חדש). בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת (סגן הנשיא א' אמינוף), בפסק דינו בעת"מ 1158/06 מיום 31.12.06, השיב על השאלה בחיוב. על כך יצאה טרונייתם של המערערים, כפי שיפורט להלן.

  ההליך ופסק הדין קמא

ב.        (1) הנה עיקרי הרקע לפי פסק דינו של בית המשפט קמא: העותרים, סיעה וחבר סיעה אחרת, טענו נגד חוקיותה של ועדת הרכש של העיריה, שלשיטתם עליה להיות מורכבת סיעתית בהתאם להוראות סעיף 150א' לפקודת העיריות. המשיבות 4-1 התנגדו, הן בשל שיהוי, הן בטענה כי בהרכב הועדה שלא לפי דגם סעיף 150א' אין אי סבירות קיצונית, והן באמרם כי הרכב הועדה ראוי לגופו.

           (2) בית המשפט קמא אמנם סבר כי חל שיהוי בהגשת העתירה, שכן הוגשה ב-5.12.06 אף שהפגם הנטען בהרחבה יסודו עוד ב-2003, אך הכריע במכלול השיקולים כי יש לדון בה לעיצומה חרף זאת, נוכח פגיעה שראה בשלטון החוק בהרכב הקיים.

           (3) לגופם של דברים, ציין בית המשפט, כי הרכב ועדת הרכש בעיריית נצרת עילית נקבע החל משנת 2000, והיו בה נבחר ציבור המועסק בשכר בעיריה (בפועל היתה זו ממלאת מקום ראש העיר), גזבר העיריה, ראש מינהל העיריה, ומנהל הרכש כמזכיר. לאחר הגשת העתירה - ב- 24.12.06 - אישרה מועצת העיריה הרכב שונה לועדת רכש, בדומה לועדת תמיכות הפועלת בעיריה ואשר נקבעה כועדה מקצועית. לועדת הרכש מונו מנכ"ל העיריה, יועץ משפטי, גזבר ובעלי תפקידים נוספים:  מהנדס העיר, סגן ראש המינהל הטכני, מנהלת אגף הרווחה, מנהל אגף החינוך; מרכז הועדה הוא מנהל הרכש בעיריה.

           (4) לשיטת בית המשפט, יש להקיש לעניין ועדת הרכש מסעיף 150א' לפקודת העיריות, ש"בכל אחת מועדות החובה לפי פקודה זו יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי של המועצה, ובלבד שבכל ועדת חובה יהיה נציג אחד לפחות מהאופוזיציה". משלא הוסדר בתקנות הרכש הרכב הועדה, סבר בית המשפט כי יש לפעול (על פי סעיף 1 לחוק יסודות המשפט, תש"מ-1980) על דרך ההיקש, ולקבוע את הרכב ועדת הרכש לפי סעיף 150א' הנזכר. זאת, בהיעדר הבדל - לשיטת בית המשפט - בין הועדות הסטטוטוריות למיניהן, ומתוך מתן משקל לשקיפות, על-ידי שיתוף האופוזיציה. בית המשפט סבר, כי אין להשוות ועדה זו לועדת תמיכות, שאינה סטטוטורית, ושבה אין שיתוף האופוזיציה. עם זאת, אף שהוכרזה על ידי בית המשפט אי חוקיותו של הרכב הועדה, נפסק כי תחולת ההכרעה תהא אך מכאן ואילך.

           (5) יצוין כי בקשת עיכוב ביצוע מטעם המערערים בבית משפט זה לא נתקבלה (החלטת השופט לוי מ-11.2.07).

הטענות בערעור

ד.        (1) המערערים (ועמם המשיבות 4-3 ו-6) טוענים, כי ניתן למשיבים סעד אשר לא נתבקש, שכן העתירה במקורה לא נדרשה להרכבה של ועדת הרכש אלא לאישור מינויה על-ידי העיריה, והטענה באשר להרכב הועלתה רק במסגרת הדיון בבית המשפט. עוד נטען, כי לאורך שנות עבודתה של ועדת הרכש לא הועלתה טרוניה ספציפית כלפי עבודתה, והעתירה היא איפוא בעלת גוון פוליטי, ולקתה בשיהוי. ועדת הרכש, כך נאמר, אינה מאותן ועדות החובה שבפקודה גופה שלגביהן נדרשים תנאי ההרכב הסיעתי; היא ועדת חובה המופיעה בחקיקת משנה בלבד (תקנות הרכש) ולא בפקודה; מחוקק המשנה - כך נטען - שתק מדעת, ובמתכוון נמנע מקביעת הרכב הועדה; ואף אם מדובר בלאקונה, יש לאשש את המגמה לקביעת ועדות מקצועיות תחת ועדות נבחרים. עוד נאמר, כי קביעת תקנה 10 לתקנות הרכש שראש העיריה הוא המכריע בחילוקי דעות בין ועדת הרכש למנהל הרכש, מצביעה על הכוונה שהנושא יישאר בתחום הרשות המבצעת. כל אלה, כך נאמר, נתמכים בגישת היועץ המשפטי למשרד הפנים. ועוד, גם ההיבטים המעשיים של הניהול השוטף מצדיקים כי הועדה תישאר על בסיס מקצועי, ללא תחולת סעיף 150א'.

           (2) ואכן המערערים צירפו לסיכומיהם מכתב מיום 17.1.07 (שבועות ספורים אחרי פסק הדין קמא) מאת היועץ המשפטי למשרד הפנים, בו נאמר, בין השאר, כי לדעת המשרד אין הוראת סעיף 150 א' חלה אלא על ועדות החובה שנקבעו בפקודה, ולא על ועדת הרכש, שהיא "ועדה מקצועית, אשר חבריה נכון שימונו מבין עובדי הרשות המקומית"; זאת, מה גם שבנושאי מכרזים כפופה הועדה לועדת המכרזים (שהיא מועדות החובה).

           (3) המשיבים 2-1 טוענים, כי תקנות הרכש לא קבעו את הרכב הועדה דווקא מכיוון שסעיף 150 א' חל; עקרון שלטון החוק גובר לשיטתם על טענת שיהוי, ולגופם של דברים קיימת חשיבות רבה לשקיפות ולביקורת, ועל כן לנוכחות האופוזיציה בועדה; ואילו חפץ המחוקק כי הרכב ועדת הרכש יהא על בסיס אנשי מקצוע בלבד, היה אומר זאת במפורש.

           (4) המשיב 9 - מרכז השלטון המקומי - סבור כי שיטת המחוקק אין משמעותה "חסר" (לאקונה) בחקיקה, שכן תקנה 5 לתקנות הרכש אומרת, כי מועצת העיריה תמנה מנהל רכש ואספקה וועדת רכש ובלאי; הביטוי "תמנה" משמעו, לשיטת משיב זה, עובדי העיריה ולא נבחרים, מה גם שחילוקי דעות נתונים להכרעת ראש העיר, לפי תקנה 10 כאמור. עוד נאמר, כי הרכב מקצועי של ועדת הרכש תואם את המגמה הכללית בחקיקה; ועדת הרכש היא ועדה מקצועית - אדמיניסטרטיבית בעלת אופי אופרטיבי, להבדיל מועדות החובה שבפקודה גופה, שהן גופים מייעצים המסייעים בקביעת מדיניות.

           (5) משרד הפנים הביע אף הוא עמדתו בהודעה. ברוח מכתבו של היועץ המשפטי של משרד הפנים שנזכר מעלה, נאמר כי המדובר בסוגיה פרשנית במהותה, ואת הדברים אין לבחון על דרך מילוי חסר, אלא בהקשר הספציפי של פקודת העיריות והתקנות. הוטעם במיוחד, כי מדיניות משרד הפנים היא התמקצעות ברשויות המקומיות, לצד תחומי הפעולה של הדרג הנבחר. מדיניות זו עוצבה נוכח המשבר ברשויות רבות בשל התנהלות לקויה, ועל כן נקבעה ועדת תמיכות בהרכב מקצועי וכך גם ועדה להקצאות. עוד הוזכר, כי ההסדר בתקנה 10 לתקנות הרכש שלפיה ראש העיר הוא המכריע בחילוקי דעות, שונה מסעיף 148 לפקודת העיריות, בו נדרש אישור מועצת העיריה להחלטה לאשר הצעה במכרז אשר לא הומלצה על-ידי ועדת המכרזים.

ההליך בבית משפט זה 

ה.        (1) בדיון בפנינו, ביום 5.12.07, הטעימה באת כוח המערערים את הכוונה להפריד ברשויות המקומיות בין דרג מקצועי לדרג פוליטי. באת כוח המדינה ציינה בתשובה לשאלתנו, כי אף שראש העיר הוא דרג נבחר, הריהו ראש הרשות המבצעת בעיריה, ומכאן סמכותו להכריע בחילוקי דעות בתקנות הרכש. בא כוח המשיבים 2-1 טען, שלאורך כל השנים לא הפריע למערערים שממלאת מקום ראש העיר היתה חברה בועדת הרכש.

           (2) בהחלטתנו בעקבות הדיון הורשתה המדינה, לבקשתה בעקבות שאלותינו, להגיש סיכומים משלימים - ולצדדים האחרים ניתנה זכות תשובה. בהודעה משלימה מטעם משרד הפנים - אליה הצטרפו המערערים ומשיב 9 - נאמר, כי ראש הרשות הוא בעת ובעונה אחת נבחר ציבור וגם מי שעומד בראש הדרג הביצועי ברשות (סעיף 126 לפקודת העיריות), ושונה איפוא מעמדו מזה של מועצת העיריה. לכן הכרעתו בחילוקי דעות, תואמת, במצב המשפטי הקיים, את העובדה שתחומים שונים של פעילות הרשות מובאים תדיר להכרעתו. צוין כי הצעת חוק העיריות מבקשת להבחין יותר בין הדרג הנבחר לדרג הביצועי, ולהפוך את מנכ"ל העיריה לראש הדרג הניהולי, תוך צמצום סמכותן של ועדות החובה למדיניות ופיקוח. לשיטת המדינה, גם על ועדת המכרזים להיות מקצועית.

           (3) המשיבים חזרו וטענו כי במצב הנורמטיבי הקיים אין להבחין בין ועדת מכרזים לועדת הרכש, ועל כן יש מקום להחיל את הוראת סעיף 150א' גם בנידון דידן.