ועדה מקומית לתו"ב אינה מוסמכת להעניק אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת דלק

השופטת א' פרוקצ'יה:

השאלה

1.            סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) קובע כדלקמן:

"62א. תכנית בסמכות ועדה מקומית

(א) תכנית מפורטת, או תכנית מיתאר מקומית, הכוללת אך ורק אחד או יותר מהנושאים המפורטים להלן, היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית כאמור בסעיף 61א(א):

.....

(10) בכפוף להוראות סימן ח' שבפרק ג' - הקמת תחנת תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, למסחר, לחקלאות, למשרדים, לאחסנה או לחנייה".

           הוראה זו מרחיבה את גדרי סמכותה של ועדה מקומית לתכנון ובנייה (להלן - ועדה מקומית), ומסמיכה אותה לדון ולאשר תכניות להקמת תחנות תדלוק באזורים המיועדים בתכנית לתעשייה, מסחר, חקלאות, משרדים אחסנה וחנייה. האם סמכות זו אוצרת בקרבה גם סמכות להקנות אחוזי בנייה או להגדיל אחוזי בנייה, הנדרשים לצורך הקמה כזו, במקום שהם אינם נתונים על-פי תכנית בנין עיר תקפה החלה על השטח? או שמא, מוגבלת סמכות הוועדה לאשר תכניות להקמת תחנות תדלוק בתנאי מוקדם כי הוקצו לכך אחוזי הבנייה הנדרשים בתכנית התקפה החלה על המקום, ומקום שתכנית כזו אינה מקנה אחוזי בנייה הנדרשים להקמה, הסמכות להקנותם נתונה, כבעבר, בידי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה (להלן - הוועדה המחוזית). זוהי השאלה העקרונית המצריכה דיון בענייננו. יובהר בזה, כי אין מחלוקת שנתונה לוועדה המקומית סמכות לאשר תכנית להקמת תחנת דלק, גם כאשר יש בכך הוספת ייעוד למקרקעין, שאיננו נכלל בגדר הייעודים הקיימים על-פי התכנית התקפה החלה על השטח.

2.            שאלה זו מצריכה התייחסות פרשנית לתיקון מס' 43 לחוק התכנון והבנייה, (להלן - תיקון 43), אשר שילב את סעיף 62א אל תוך מסגרת החוק. תיקון זה הביא עמו שינוי מסוים בחלוקה המקורית של הסמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה. יש לעמוד על התפיסה שברקע התיקון והשלכתה על ענייננו. יש לעמוד על פרשנותו של ס"ק (10) לסעיף 62א(א) לחוק, שהוא מקור סמכותה של הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנות דלק, אשר הוסף ב-1998 באמצעות חוק משק הדלק (קידום התחרות) (תיקון), תשנ"ח-1998 (להלן - חוק משק הדלק). יש לבחון, האם תכנית המיתאר הארצית לתחנות תדלוק, תמ"א 18, שינוי מס' 2, תשנ"ו-1996 (להלן - תמ"א 18), משליכה על פרשנות סמכותה של הוועדה המקומית בנושא שבמחלוקת.

רקע והליכים

3.            המשיבה 1, פז, חב' נפט בע"מ (להלן גם -"חב' פז") יזמה תכנית מפורטת להקמת תחנת דלק מדרגה ג' בקרקע שייעודה חקלאי באזור תל-נוף (להלן - התכנית). תכנית זו כוללת שינוי ייעוד של שטח בהיקף של 17.5 דונם והגדלה ניכרת של זכויות הבנייה. הייעוד הקיים של השטח הוא ייעוד חקלאי, ללא זכויות בנייה, למעט זכות בנייה של סככה חקלאית בשטח של 50 מ"ר לחלקה בגודל מינימלי של 10 דונם.

4.            חב' פז הפנתה את התכנית לאישורה של הוועדה המקומית זמורה. הוועדה המקומית דחתה את התכנית מטעם-סף לפיו, אין בידה סמכות לאשר הגדלת זכויות בנייה במסגרת התכנית, וזאת מהטעם שהתכנית כוללת, כלשונה, "זכויות בנייה נוספות...שינוי ייעוד לתחנת תדלוק + מסחר, לא בסמכות מקומית" (להלן - החלטת הוועדה המקומית).

5.            על החלטת הוועדה המקומית הגישה חב' פז ערר לוועדת הערר המחוזית מחוז מרכז (להלן - ועדת הערר). ועדת הערר אישרה את החלטת הוועדה המקומית. היא נימקה את עמדתה בכך שהוראת סעיף 62א(א)(10) לחוק התכנון והבנייה לא התכוונה להקנות לוועדה המקומית סמכות להוסיף שטחי בנייה מעבר לקיים על-פי הוראותיה של תכנית קיימת. כל שהוראה זו הקנתה לוועדה המקומית היא סמכות להוסיף לייעודים הקיימים של המקרקעין על-פי התכנית הקיימת גם ייעוד של תחנת תדלוק, אך בלא אפשרות לשנות את היקף הבנייה המותרת על-פי התכנית הקיימת. וכך קבעה ועדת הערר:

"לדעתנו, הסעיף אינו מאפשר להגדיל היקפי בנייה המותרים בתכנית קיימת, רק בגין העובדה שמדובר בתחנת תדלוק. האפשרות להגדיל שטחי בנייה, דבר שיש בו השפעה ניכרת על אופי וחזות הסביבה, במיוחד כאשר מדובר בשטחים חקלאיים ובשטחים פתוחים, נתונה אך ורק לוועדה המחוזית. סעיף 62א אמנם מסמיך את הוועדה המקומית לאשר תכניות בנושאים שונים, ואולם אין בו האפשרות להגדיל שטחי בנייה".

6.            על החלטה זו של ועדת הערר ערערה חב' פז לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב (כב' השופט ע' מודריק).

7.            בפני בית המשפט לעניינים מינהליים העלתה חב' פז טענות משני סוגים: טענות סף, וטענות למהות שאלת סמכותה של הוועדה. בין יתר טענות הסף, טענה חב' פז כי גופי התכנון פעלו שלא כדין כאשר אימצו, למעשה, חוות דעת משפטית שניתנה להם על-ידי היועץ המשפטי למשרד הפנים, אשר בה נקבע כי אין לוועדה המקומית סמכות לאשר אחוזי בנייה לצורך הקמת תחנת תדלוק מעבר לקיים בתכנית תקפה קיימת. לעניין זה, נטען כי גופי התכנון לא הפעילו שיקול דעת עצמאי כנדרש מהם, בתורת גופים הממלאים תפקידים על-פי דין, ולכן דין החלטותיהם להתבטל. לסוגייה המהותית נטען, כי החלטת גופי התכנון כי אין לוועדה מקומית סמכות לאשר הגדלה של אחוזי בנייה במסגרת אישור להקמת תחנת דלק לוקה בחוסר סבירות, וזאת לאור פרשנות ראויה של הוראות תמ"א 18, ועל רקע הוראות סעיף 62א לחוק התכנון והבנייה.

8.            גופי התכנון נותרו בעמדתם כי סמכות הוועדה המקומית לאשר הקמת תחנת דלק בשטח חקלאי, תוך הוספת ייעוד שאינו כלול בייעוד המקורי, אינה כוללת הסמכה להקנות או להגדיל זכויות בנייה קיימות בשטח על-פי תכנית קיימת. לגישתם, בענין זכויות בנייה, לא שונה המצב הקיים בחלוקת הסמכויות בין ועדה מקומית לוועדה מחוזית, והסמכות נותרה בידיה של הוועדה המחוזית. גם הוראות תמ"א 18 אינן משנות ממצב זה, ואין בהן כדי להעניק סמכויות לוועדה המקומית בענין זכויות בנייה, במקום שאלה לא הוקנו לה בחוק, או על-פי תכנית תקפה החלה במקום.

9.            בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את הטענות המקדמיות, ובהן גם את הטענה בדבר פסלות החלטות גופי התכנון בשל הישענותן על חוות דעת היועץ המשפטי למשרד הפנים. על-פי קביעתו, אפילו אם הוועדה המקומית נסמכה בהחלטתה על חוות דעת זו בלא שהפעילה שיקול דעת עצמאי, הדבר, מכל מקום, נרפא בוועדת הערר, שבה הופעל על-ידי חברי הוועדה שיקול דעת מקצועי בלתי-תלוי בחוות הדעת. לפיכך, לא נפל פגם בהחלטה מבחינה זו.

           סוגיה זו שוב איננה עומדת בפנינו.