התקנה העוסקת בחיוב דמי ביטוח של אשה עצמאית בעסק משותף- תקפה

השופטת נילי ארד

1.      עניינו של ערעור זה בתקפותה של תקנה 24(א)(3)(א) לתקנות הביטוח הלאומי (הוראות מיוחדות בדבר תשלום דמי ביטוח), התשל"א-1971 לפיה נעשה חישוב דמי ביטוח בתשלומם חויבה המערערת .

המסכת העובדתית

2.           2.           המערערים בני זוג נשואים, הם הבעלים של עסק משותף לצביעת משטחים  תעשייתיים ועובדים בו (להלן: העסק או העסק המשותף).

עד לשנת 1998 לא הייתה המערערת רשומה כעובדת עצמאית אצל המשיב (להלן: המוסד לביטוח לאומי או המוסד). ביום 11.5.99, הגישה המערערת למוסד טופס "הודעה על שינויים" בו ציינה, כי החל מתאריך 1.8.94 היא עובדת עצמאית בעסק המשותף ביחד עם בעלה, באופן ש - 25% מהכנסות הן שלה, ו-75% מההכנסות של בעלה (להלן גם: המערער). נוכח הודעתה של המערערת ולאחר ביקורו של חוקר מטעם המוסד בעסק, הכיר המוסד במעמדה של המערערת כעובדת עצמאית בעסק לצורך תשלום דמי ביטוח, וזאת החל מיום 1.1.99.

3.      לאור ההכרה במעמדה של המערערת כעובדת עצמאית ולפי הוראתה של  תקנה 24(א)(3)(א) לתקנות הביטוח הלאומי (הוראות מיוחדות בדבר תשלום דמי ביטוח), התשל"א-1971 (להלן: התקנות), חויבה המערערת בתשלום דמי ביטוח בשיעור 33% מהכנסות העסק המשותף בשנים 1999-2000. בעלה - המערער חויב בתשלום דמי ביטוח "עד לסכום המרבי לתשלום דמי ביטוח" [כלשון פסק הדין - נא.]. בשנת 2001 הצהירו המערערים על העדר  הכנסה מן העסק, וכל אחר מהם חויב בשיעור המינימאלי לתשלום דמי ביטוח.

התביעה ופסק דינו של בית הדין האזורי

4.      בתביעה שהגישו לבית הדין האזורי בנצרת  (השופט חיים ארמון ונציגי ציבור  מר יצחק רז ומר דן מיבר; בל 2680/02) טענו המערערים כך: המערערת השתכרה 25% בלבד מהכנסות העסק ובעלה - המערער השתכר 75% מהכנסות העסק ובאופן זה יש לייחס את ההכנסות מהעסק, לכל אחד מהם; חישוב ההשתכרות בפועל, כאמור, מביא לייחוס דמי ביטוח נמוכים יותר לשני בני הזוג, מאלה שנקבעו להם לפי תקנה 24; ככל שייחוס 33% מההכנסות למערערת מבוסס על הוראתה של תקנה 24 לתקנות, הרי שהתקנה בלתי סבירה ומן הדין להורות על בטלותה.

המוסד לביטוח לאומי, ביקש לדחות את התביעה תוך שטען כי תקנה 24 לתקנות סבירה ואין להורות על ביטולה, וכי ייחוס ההכנסות למערערת והחיוב בהן, נעשה כדין ולפי הוראות הדין. הוסיף המוסד וטען כי יש להניח שהמערערים לא היו מעלים טענת חוסר סבירות בדבר שיעור דמי הביטוח המיוחסים למערערת לפי תקנה 24, אילו תבעה המערערת גימלה מחליפת הכנסה.

5.      בפסק הדין, נתן בית הדין האזורי דעתו לכך שתקנה 24 לתקנות "מביאה בהכרח לייחוס הכנסות בדרך שאינה משקפת את המצב לאשורו" בכך שהיא מייחסת לבן זוג שיעור של 33% מן ההכנסות,  במקרים בהם תרומתו והכנסתו לעסק נמוכים משיעור זה, ויוצרת חוסר שוויון בין "בני זוג שעובדים באותו מפעל לבין בני זוג שעובדים במפעלים נפרדים".

         עם זאת, קבע בית הדין, כי "אף שתקנה  24(א)(3)(א) אינה כלילת השלמות, והיא מאפשרת את קיומם של מצבים בלתי רצויים, אין אנו יכולים לקבוע כי היא בלתי סבירה, וודאי שאין אנו סבורים שהיא כה בלתי סבירה עד שנכון לבטל אותה". בנוסף על כך, "גם אלמלא התקנה האמורה, היו יכולים להיווצר מצבים בלתי רצויים המאפשרים השתמטות מדיווח נכון"; ו"כאשר יש מפעל משותף ששני בני הזוג עובדים בו, יש קושי אמיתי ומובנה באופן ייחוס ההכנסות לכל אחד מבני הזוג. לעיתים, במקרה של קשיים מעין אלה, אין מנוס מקביעות שרירותיות, כגון זו שנקבעה בתקנה 24(א)(3)(א) לתקנות".

בהתייחס לעניינם של המערערים, הגיע בית הדין למסקנה לפיה ייחוס ההכנסות לבני הזוג וחיובם בתשלום דמי ביטוח נעשה כדין, על פי הוראתה של תקנה 24(א)(3)(א) לתקנות. לפיכך נדחתה התביעה, ומכאן הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים בערעור

6.      המערערים חזרו וטענו כי למרות שהותקנה בסמכות, לוקה תקנה 24 בחוסר סבירות קיצוני בקביעתה השרירותית את ההכנסה המיוחסת לכל אחד מבני הזוג. חוסר הסבירות מתבטא באלה: התקנה אינה משקפת "... את מידת המעורבות ו/או התרומה של בן הזוג לעסק המשותף, אלא קובעת שרירותית את הכנסתו המינימאלית של בן הזוג כ- 33%, מבלי להתחשב במצב האמיתי ובתרומתו האמיתית לעסק"; התקנה עשויה לגרום, בוודאות קרובה "למצב אבסורדי" לפיו "אישה או גבר העובדים בעסקו של בן זוגם בהיקף מזערי ייחשבו באופן כפוי כמי שהכנסתם הינה 33% מהכנסות העסק". זאת, בניגוד למטרת התקנה לפיה "דמי ביטוח והתגמולים על פיו ישולמו מן ההכנסה האמיתית ולא מהכנסה שנקבעה בשרירות"; התקנה "מעודדת  אי דיווח  על בן הזוג העובד כדי לחמוק משיעור מס גבוה או - לחילופין - מעודדת העסקה של מי שאינו בן זוג"; "התקנה יוצרת חוסר שוויון בין בני זוג העוסקים באותו מפעל  לבני זוג שאינם  עובדים  יחד בעסק משותף - ובן זוג  שיעסיק את בן זוגו בעסקו ישלם בעדו דמי ביטוח גבוהים מאלו שהיה משלם עבור עובד אחר שאינו בן זוג".

7.      המוסד לביטוח לאומי תמך בפסק דינו של בית הדין האזורי תוך שעמד על אופייה המיוחד של תקנה 24 לתקנות (להלן גם: תקנה 24) שהותקנה מכח הוראתו של סעיף 371 לחוק. הוסיף המוסד וטען: מדובר בתקנה מסוג contra legem הקובעת הסדר ראשוני בהקשר להוראות חקיקה בהם "המחוקק הראשי נמנע מקביעת עקרונות או אמות מידה והוא מסמיך את מחוקק  המשנה לקבוע אותם תחתיו ובכוחן לגבור על הסדריו הראשיים"; הוראת התקנה אינה לוקה בחוסר סבירות קיצונית ו"לא ניתן לטעון כי שמירת סף מינימום בשיעור 33% הוא בלתי סביר כשמדובר בניהול עסק  על ידי שני בני זוג".

                                      דיון והכרעה

8.      השאלה העומדת לבחינתנו היא משפטית במהותה, וסבה על תקפותה של תקנה 24(א)(3)(א) לתקנות. ככל שנגיע למסקנה שהוראת התקנה תקפה ואין להורות על בטלותה, כי אז אף אין להתערב בשיעור דמי הביטוח שהושתו על המערערים, מתוקף הוראתה של אותה תקנה.

...... בדיוננו להלן, נעמוד על המסגרת הנורמטיבית המכילה את תקנה 24 לתקנות, נתייחס לייחוד מהותה ומשקלה כתקנה contra legem ולכללים בדבר פסילתה של חקיקת משנה; ולבסוף נבחן האם לאור מהותה של תקנה          24(א)(3)(א) ותכליתה, לוקות הוראותיה בחוסר סבירות קיצוני כדי כך שבית דין זה יורה על ביטולה.

פרק ראשון - המסגרת הנורמטיבית