התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' חה"כ אורי אריאל שר החקלאות ואח'

השופט נ' הנדל:

           מונחת לפנינו עתירה כנגד החלטתו של משיב 1 להכיר במשיבות 4-5 כ"גוף מוכר" להפניית מתנדבים לשירות הלאומי, לפי תקנה 3(א) לתקנות הביטוח הלאומי (בנות בשירות לאומי בהתנדבות), התשס"ב-2002 (להלן: התקנות) – וכנגד המלצתם של משיבים 2-3 למשיב 1 לפעול בדרך זו. לטענת העותרת, פעולות משיבים 1-3 עולות כדי חריגה מסמכות, פוגעות בעקרונות יסוד של המשפט המינהלי – ודינן בטלות.

רקע כללי

1. התקנות שהסדירו בתקופה הרלוונטית את מתכונת הפעלתו של השירות הלאומי, מלמדות כי ארבעה שותפים בו, בשירות: במעגל הפנימי ניצבים המתנדבים עצמם – אזרחים שקיבלו פטור משירות צבאי או לא נקראו לגיוס, אך מבקשים לתרום מזמנם לתועלת הציבור – והגופים שבמסגרתם מתבצעת ההתנדבות בפועל (להלן:מפעילים). חוליה שלישית, מורכבת מגופי ביניים האמונים על מיון ושיבוץ המתנדבים, ואף מלווים אותם לאורך תקופת השירות (להלן: גופים מוכרים). בין היתר, הגופים המוכרים מתקשרים עם המפעילים בהסכמים לגבי אופי ותנאי התפקידים שימלאו המתנדבים – ומפנים את האחרונים אל המפעילים השונים, בהתאם לצורך. ההכרה בגופים המבקשים למלא פונקציה זו מסורה בידי הצלע הרביעית, הלא הם גורמי האסדרה והפיקוח: משיב 1, שממשלת ישראל החליטה להפקיד בידיו את הטיפול בשירות הלאומי (ואחראי, בין היתר, על ההכרה לפי תקנה 3(א) לתקנות), ומשיבה 3, שעובדיה – ובייחוד משיב 2 – ממלאים מגוון תפקידי אסדרה, ייעוץ ופיקוח (החל בעריכת חוות דעת אודות עמידת מבקשי ההכרה בתנאי תקנה 3(א) לתקנות, וכלה במתן היתר לביצוע השירות מחוץ לגבולות ישראל [תקנה 1 לתקנות]).

           דומה כי אין צורך להכביר מילים על תרומתו של השרות הלאומי לחברה הישראלית. המתנדבים – המשתלבים, בין היתר, במערכות החינוך, הרווחה והבריאות – מסייעים לאזרחים הנזקקים לשירותיהם, ובה בעת חווים חוויה מעצימה של השתייכות לקהילה ומילוי תפקיד פרודוקטיבי במסגרתה. עם זאת, להפעלת מערך השירות הלאומי יש גם היבט כלכלי – בדמות העלויות הכרוכות בהעסקת המתנדבים, והתמורה שמעבירה המדינה לגופים המוכרים עבור כל מתנדב ששובץ על ידם (ראו, למשל, סעיף 13.1 ל"מכרז פומבי 02/2016 לגיוס והפניית מתנדבים/ות לשירות לאומי", אשר צורף כנספח 17 לעתירה [להלן: מכרז 2016]). מאחר והמשאבים המוקצים לתכלית זו מוגבלים, התקנים הזמינים מתחלקים בין הגופים המוכרים באמצעות מכרז – בו נבחנות הצעותיהם לפי קריטריונים של ניסיון, מתודולוגיית הפעלה וכיוצא באלה. על פי הדין (תקנה 5(א) ו-(ב) לתקנות), ותנאי הסף של המכרז (ראו, למשל, סעיף 1.2 למכרז 2016), רק גופים מוכרים עשויים לזכות בהקצאת תקנים ולהתקשר עם מפעילים ומתנדבים, כך שההכרה מהווה צעד הכרחי להשתלבות במערך השירות הלאומי. עם זאת, היא אינה אלא צעד ראשון בדרך שעיקרה מתפתל בשדות המכרז.

השתלשלות ההליכים וטענות הצדדים

2. במהלך שנת 2015 הגישו משיבות 4 ו-5 בקשות להכרה לפי תקנה 3(א) לתקנות. בקשות אלה נבחנו בידי הדרג המקצועי של משיבה 3 – אשר המליץ למשיב 1 להיענות להן. עיון במכתבי ההמלצה (מכתב משיב 2 מיום 20.8.2015, בעניין משיבה 5; ומכתב מנהל האגף לפיקוח ותקצוב במשיבה 3 מיום 22.10.2015, לגבי משיבה 4), מלמד כי גורמי המקצוע גיבשו את המלצותיהם לאחר שעיינו במסמכים שהגישו מבקשות 4-5, פגשו את ראשיהן, והשתכנעו כי גופים אלה עומדים הן בתנאי תקנה 3(א) לתקנות והן בהוראות "נוהל הכרה בגופים המוכרים" של משיבה 3 (להלן:הנוהל הפנימי). עם קבלת ההמלצות, קיים משיב 1 התייעצות עם שר הביטחון ושר הרווחה והשירותים החברתיים, וביום 30.11.2015 החליט להכיר במשיבות 4 ו-5 (להלן: ההכרה). כמצוות תקנה 3(ג) לתקנות, פורסמה החלטה זו ברשומות ביום 14.1.2016.

3. שבוע ימים לאחר מכן, פנתה העותרת אל משיבים 1-3 – ואל ח"כ אלאלוף, יו"ר ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, אשר דנה באותה עת בהצעת חוק שירות אזרחי (אשר הבשילה, בחודש מרץ 2017, לחוק שירות אזרחי, התשע"ז-2017) (להלן:הצעת חוק שירות אזרחי) – והשיגה בפניהם על תהליך ההכרה במשיבות 4-5. במקביל, פרסמה משיבה 3 את מכרז 2016, במסגרתו ביקשה לחלק 7,400 תקנים בין הגופים המוכרים – תוך שהיא קובעת סייגים מסוימים לגבי מספר ומהות התקנים שניתן יהיה להקצות למשיבות 4-5 נטולות הניסיון. כשבועיים ימים לאחר נעילת תיבת המכרז, ובטרם התכנסה ועדת המכרזים, הוגשה העתירה הנוכחית – במסגרתה מבקשת העותרת כי נורה למשיבים 1-3 לנמק מדוע לא תבוטל ההכרה במשיבות 4-5.

           לטענת העותרת, פעולות משיבים 1-3 עולות כדי חריגה מסמכות, מאחר ובמועדים הרלוונטיים משיבות 4-5 לא עמדו בתנאי הסף הקבועים בתקנות ובנוהל הפנימי. ראשית, עד אותה עת גופים אלה כלל לא עסקו בהפניית מתנדבים לשירות הלאומי – ועל אחת כמה וכמה שפעילות זו לא היוותה עיקר עיסוקם, כדרישת תקנה 3(א)(1) לתקנות. זאת ועוד, משיבה 4 קשורה בטבורה במפלגת "הבית היהודי" – מפלגתם של משיבים 1 ו-2: שניים ממייסדיה שימשו כסגני ראשי ערים מטעם הבית היהודי – והעמותה נרשמה בידי עורך דין שכיהן כגזבר המפלגה. לדידה, זיקות אלה מבססות "נגיעה פוליטית למפלגה או לסיעה", במידה שיש בה כדי למנוע הכרה במשיבה 4, בהתאם לסעיף 2ג' לנוהל הפנימי.

           עוד טוענת העותרת כי ההכרה במשיבות 4-5 נעשתה בדרך של "מחטף" – בעוד הצעת חוק שירות אזרחי המבקשת להסדיר, בין היתר, את הליך ההכרה מונחת על שולחן הכנסת – וכי משיבים 1-3 הפרו עקרונות יסוד של המשפט המינהלי. כך, למשל, תוקפת העותרת את סטייתם של משיבים 1-3 מן המדיניות שבמסגרתה לא הוכרו, מאז שנת 2007, גופים חדשים, וטוענת כי החלטה זו התקבלה ללא תשתית עובדתית ממשית. כמו כן, ההחלטה על שינוי המדיניות לא הובאה לידיעת הציבור הרחב, כך שלא ניתנה למתחרים פוטנציאליים הזדמנות שווה לזכות בהכרה – אף שמדובר במשאב מוגבל. קושי מיוחד מוצאת העותרת בהכרה במשיבה 4, באופן המעורר חשש למשוא פנים: אחיו של משיב 2, דודו המנוח וראש לשכתו דהיום נמנו על מייסדי העמותה, ואחד מחברי הוועד המנהל הנוכחי שלה מעסיק, בכובע אחר, את אשתו.