התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית ואח' נ' שר הפנים ואח'

הנשיאה מ' נאור:

           בלבו של הדיון הנוסף שלפנינו ניצבת דמותה של השבת בעיר תל אביב-יפו. ברקע ההליך שני תיקונים לחוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם-1980 (להלן ביחד: התיקונים), שעניינם פתיחת עסקים בשבת בעיר תל אביב-יפו.

הרקע לדיון הנוסף

1. בחוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם-1980 (להלן: חוק העזר) נקבע כי אין לפתוח עסקים ביום שבת ובמועדי ישראל, וזאת בכפוף לחריגים מצומצמים (ראו: סעיף 2 לחוק העזר). אכיפתו של חוק העזר עמדה במוקד פסק דינו של בית משפט זה בעע"ם 2469/12 ברמר נ' עיריית תל אביב-יפו (25.6.2013) (להלן: עניין ברמר). באותו עניין, בית המשפט קיבל את עמדת המערערים שם (שהם גם העותרים לפנינו) כי מדיניות האכיפה שהייתה נהוגה – אשר כללה הטלת קנסות תוך הימנעות מהוצאת צווי סגירה – אינה אפקטיבית. בית המשפט הורה, אפוא, על החזרת הסוגיה לעירייה על מנת שזו תפעיל את שיקול דעתה ותקבל החלטה בדבר אופן הפעלת הסמכויות המוקנות לה לאכיפת חוק העזר. עוד נקבע כי אם מבקשת העירייה לשנות את מדיניותה ביחס לפתיחת עסקים בשבת אין היא יכולה לעשות כן בדרך של אי-אכיפה, אלא עליה לתקן את חוק העזר בדרך הקבועה לכך בדין.

2. בעקבות פסק הדין בעניין ברמר אישרה מועצת העירייה, בשנת 2014, תיקון לחוק העזר (חוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות) (תיקון מס' 1), התשע"ד-2014 (להלן: תיקון מס' 1)). בעיקרו, התיר תיקון מס' 1 פתיחת עסקים בשבת בשלושה מתחמים מסחריים, פתיחת חנויות נוחות בתחנות הדלק בשבת ופתיחת מרכולים. שר הפנים (דאז), גדעון סער, אישר מכוח סמכותו לפי סעיף 258 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה) את מרבית הוראות תיקון מס' 1, אך פסל את ההוראות הנוגעות לפתיחת מרכולים. תיקון מס' 1, כפי שאושר, פורסם ברשומות.

3. בהמשך, אישרה מועצת העירייה תיקון נוסף לחוק העזר (חוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות) (תיקון מס' 2), התשע"ד-2014 (להלן: תיקון מס' 2)). עניינו של תיקון מס' 2 בפתיחת מרכולים בשבת לפי מפתח אזורים ובכפוף למגבלות שונות ובהן קבלת היתר. תיקון מס' 2 הועבר לשר הפנים סער ביום 13.8.2014. ביום 7.10.2014 הורה שר הפנים, מכוח סמכותו לפי סעיף 258 לפקודה, על עיכוב פרסומו של תיקון מס' 2. כחודש לאחר מכן, ביום 3.11.2014, התפטר שר הפנים סער מתפקידו. מעת שהתקבלה החלטת העיכוב, ובמשך כשנתיים וחצי, לא התקבלה כל החלטה לגופו של תיקון מס' 2. זאת, חרף הסכמה דיונית והתפתחויות שונות, שעליהן ארחיב בהמשך הדברים.

4. תיקונים אלה עמדו ביסוד ארבע העתירות שהוכרעו בפסק הדין מושא הדיון הנוסף (בג"ץ 6322/14 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים (19.4.2017)). בעתירות עלו מגוון טענות ביחס לתיקונים. בתמצית, טענו העותרת 1 והעותרים 11-2 (להלן ביחד: הסוחרים) והמשיבה 9 (להלן: גינדי) טענות שונות בדבר חוקיותה, סבירותה ומידתיותה של התרת פתיחת עסקים בשבת. מנגד, עתרה המשיבה 4 (להלן: העירייה) כנגד החלטת שר הפנים לעכב את כניסתו לתוקף של תיקון מס' 2. בפסק הדין מושא הדיון הנוסף הוחלט פה אחד לקבל את עתירת העירייה ולדחות את עתירות הסוחרים וגינדי. בעניין עיכוב תיקון מס' 2 נקבע כי לנוכח פרק הזמן הארוך שחלף מאז החלטת העיכוב, יש לראות את ההימנעות מקבלת החלטה לגופו של עניין כהחלטה בלתי מנומקת לפסול את תיקון מס' 2. היעדר ההנמקה הטיל את הנטל על המדינה להוכיח כי ההחלטה לפסול את תיקון מס' 2 ניתנה כדין, אולם המדינה לא הצביעה על טעם המצדיק לשיטתה את פסילתו. משכך, נפסק כי ההחלטה לפסול את תיקון מס' 2 בטלה. עוד נקבע כי לא נפל פגם במישור הסמכות או במישור שיקול הדעת בעצם התרת פתיחת עסקים בשבת במסגרת התיקונים.

5. העותרים, שלא השלימו עם תוצאת פסק הדין, הגישו בקשה לדיון נוסף, וביום 12.7.2017 המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין נעתר לה. בהחלטתו נימק:

"האם לפנינו הלכה במשמעות סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט? לטעמי מבחן התוצאה הוא כי התשובה חיובית. אכן, פעמים שישנה התלבטות בכגון דא [...], מה גם שעסקינן בהליך הניתן במשורה, ואולם, משעה שניתן פסק הדין על רקע ליקוי בהתנהלותה של הרשות ובהתמהמהות שר הפנים ליתן את החלטתו, וכפועל יוצא ראיית הדבר על-ידי ההרכב כהחלטת פסילה לא מנומקת, הפך חוק העזר המתוקן לדגם העשוי מטבע הדברים להיות 'כלל ארצי', בחינת 'ממני תראו וכן תעשו' (שופטים ז', י"ז); כך – לעניין אופי השבת ברשויות המקומיות בהקשר פתיחת עסקים. דבר זה הופך לכאורה 'אי הלכה' (בהיעדר הנמקת השר לפני ההרכב) ל'הלכה למעשה'" (שם, בפסקה יא).