הרבנות אינה רשאית לחייב הכשרת בשר מיובא בחוץ לארץ כתנאי למתן תעודת הכשר

הנשיאה ד' ביניש:

           העותרת, חברה העוסקת, בין היתר, ביבוא בשר כשר לישראל ושיווקו, ביקשה לקבל מהמשיבה אישור עקרוני למתן תעודת הכשר לבשר כבש כשר שבכוונתה לייבא מאוסטרליה. הבשר עבורו מבקשת העותרת את תעודת ההכשר הוא בשר שאינו מוכשר בטרם הגיעו לארץ. לפיכך, ביקשה העותרת את אישור המשיבה לביצוע הליך ההכשרה של הבשר במפעלה בבת-ים. המשיבה סירבה לאשר לעותרת להכשיר את בשר הכבש המיובא במפעלה בארץ, ודרשה כי הליך ההכשרה יתבצע במקום שחיטת הכבשים באוסטרליה. מכאן העתירה שלפנינו.

רקע עובדתי והשתלשלות העניינים

1.        על-פי הנטען בעתירה, פנתה העותרת למשיבה באופן בלתי רשמי כבר בשלהי שנת 2000, על מנת לבחון את האפשרות לייבא בשר כבש כשר מאוסטרליה, אולם משנענתה בשלילה החליטה העותרת לא לנקוט פעולות נוספות בעניין. בשנת 2004 ביקשה העותרת לבחון פעם נוספת את סוגית יבוא הבשר מאוסטרליה. לשם כך פנתה העותרת לרב יונה מצגר, הרב הראשי לישראל, ובעקבות פנייתה נתקיימה בלשכת הרב מצגר פגישה, שבה נכחו הרב מצגר, שניים מאנשי מחלקת הכשרות ברבנות הראשית ומנכ"ל העותרת. בפגישה הסביר מנכ"ל העותרת מדוע, לגישתו, יש לאשר את בקשת העותרת לייבא מאוסטרליה בשר כבש כשר שאינו מוכשר. העותרת טוענת כי כשבועיים לאחר הפגישה הנזכרת התקשר אליה מזכירו האישי של הרב מצגר והודיע כי הרב אישר את בקשת העותרת וכי ניתן להתחיל לפעול לקידום הרישיון. בעקבות הסכמתו העקרונית של הרב מצגר החלה העותרת, לטענתה, לנקוט בפעולות הנדרשות ליבוא בשר הכבש הכשר מאוסטרליה. בכלל זה, נחתם חוזה עם בית מטבחיים באוסטרליה, נציגי העותרת יצאו לאוסטרליה עם הרב גליקסברג, שמונה על ידי הרב מצגר לאישור בית המטבחיים באוסטרליה, ואף אורגן צוות רבנים ושוחטים לצורך יציאה לאוסטרליה. אולם, לפני יציאת צוות הרבנים והשוחטים לאוסטרליה הודיעה המשיבה לעותרת כי לא יתאפשר יבוא לארץ של בשר כבש כשר שאינו מוכשר. בעקבות השינוי בעמדת המשיבה פנתה העותרת למשיבה בבקשה נוספת לאישור יבוא בשר הכבש, שבמסגרתה התחייבה העותרת כי כל הליכי השחיטה באוסטרליה וההכשרה של הבשר בארץ ייערכו בפיקוחן של המשיבה ושל מחלקת הכשרות של הרבנות הראשית. פנייתה של העותרת נדונה ביום 14.6.05 בישיבתה של ועדת הכשרות הארצית של הרבנות הראשית (להלן: ועדת הכשרות). בעקבות הדיון החליטה ועדת הכשרות לאשר לעותרת באופן עקרוני לייבא מאוסטרליה בשר כבש כשר שאינו מוכשר. באישור של ועדת הכשרות נקבעו תנאים שונים, ובהם כי ההשגחה על היבוא, ההכשרה והשיווק של הבשר תיעשה על ידי הרבנות המקומית בבת-ים ובפיקוח רבני אגף הכשרות ברבנות הראשית, וכי תוקף האישור מוגבל לשישה חודשים בלבד. על אף החלטתה של ועדת הכשרות לא קיבלה העותרת את האישור המבוקש, ובמכתב מיום 7.7.05 הודיע הרב יעקב סבג, ראש אגף הכשרות של הרבנות הראשית, לעותרת כי נושא יבוא בשר הכבש מאוסטרליה הועלה לדיון בישיבתה של המשיבה, וכי מאחר שחלק מהרבנים ביקשו הבהרות נוספות לא מתאפשר עדיין לסיים את הטיפול בנושא. במכתבו הוסיף הרב סבג כי סביר מאוד להניח שחברי המשיבה יבקשו לשמוע את ההבהרות הנדרשות מהעותרת עצמה. נוכח אי-מתן האישור ליבוא הבשר על אף החלטתה של ועדת הכשרות ומששתי פניות נוספות של העותרת לרב סבג לא נענו, הגישה העותרת ביום 4.8.05 את העתירה שלפנינו.

2.        לאחר הגשת העתירה התקיים ביום 26.9.05 דיון במליאת המשיבה בבקשת העותרת לקבל תעודת הכשר לבשר הכבש שברצונה לייבא מאוסטרליה. לדיון זומנו נציגי העותרת ובאי-כוחה. בדיון שנערך הציגה העותרת את היתרונות הקיימים לטענתה ביבוא בשר כבש לא מוכשר לישראל, וטענה כי הרשויות באוסטרליה אוסרות על ביצוע ההמלחה לאחר השחיטה (ההמלחה היא חלק מהליך הכשרת הבשר), מתוך חשש לפגיעה במי התהום באוסטרליה. כן טענה העותרת כי להקמת מתקן ההכשרה באוסטרליה יש עלות גבוהה, שתביא לייקור מחיר הבשר. המשיבה דחתה את טענת העותרת כי עלות הקמת המתקן היא גבוהה והוסיפה כי שיקולים כלכליים אלה אינם יכולים לגבור על שיקולי הכשרות. כן ביקשה המשיבה לקבל ראיות לטענות העותרת באשר לאיסור המלחת הבשר על ידי ממשלת אוסטרליה ולכך שלא ניתן למצוא דרך טכנית להתגבר על הבעיה; לטענת המשיבה, לא סיפקה העותרת את הראיות הנדרשות.

           ביום 22.1.06, בעקבות דיון שהתקיים בעתירה (בהרכב השופטות ביניש, נאור וחיות) הוצא צו על תנאי, שבו נדרשה המשיבה לנמק מדוע היא אינה מעניקה לעותרת את האישור העקרוני המבוקש ליבוא בשר כבש כשר שאינו מוכשר, ומדוע היא אינה מאמצת את החלטתה של ועדת הכשרות מיום 14.6.05 אשר נעתרה לבקשה. תצהיר תשובה הוגש מטעם המשיבה ביום 9.4.06, וניתן על ידי הרב עזרא הררי רפול, המכהן כמנהל מחלקת שחיטת חו"ל ברבנות הראשית. בתצהיר זה נטען כי המגמה של הרבנות הראשית היא להביא לכך שכל הבשר הקפוא המיובא לישראל יעבור הכשרה בחו"ל מייד לאחר השחיטה, ובכך להימנע מהחשש ההלכתי של שיווק בשר שאינו מוכשר כמוכשר. עוד נמסר בתצהיר התשובה כי מדיניותה המתוארת של הרבנות הראשית הביאה לצמצום הדרגתי של יבוא הבשר הלא מוכשר לישראל, וכי נכון למועד הגשת התצהיר 65% מהבשר המיובא לישראל עובר הכשרה בחו"ל. כן נמסר בתצהיר התשובה כי המשיבה פועלת בשיתוף עם יבואני הבשר על מנת להביא לכך שכל הבשר המיובא לישראל יגיע כשהוא מוכשר וכי הדבר נעשה בהדברות עם היבואנים ובצורה הדרגתית. באשר לעניינה של העותרת נמסר בתצהיר התשובה כי היו תחילה ברבנות מי שסברו כי יש להתיר את יבוא הבשר שאינו מוכשר על אף הקושי ההלכתי הכרוך בכך, על מנת לאפשר לציבור שומר הכשרות לרכוש בשר כבש במחיר זול יותר, וכן על מנת להתחרות במחירו של בשר הכבש הלא כשר שנמכר בישראל. על גישה זו קמו עוררים בקרב חברי המשיבה, ולכן הוחלט להביא את הנושא להכרעת המשיבה, שהיא הגורם המוסמך על-פי חוק להעניק תעודות הכשר לבשר המיובא לישראל. בדיון שנערך במליאת המשיבה, שבו ניתנה, כאמור לעיל, לעותרת הזדמנות להציג את טענותיה לא הצליחה העותרת לשכנע את חברי המשיבה להעניק לה תעודת הכשר לבשר כבש שאינו מוכשר לפני הגיעו לארץ.

3.        לאחר הגשת תצהיר התשובה מטעם המשיבה נערך ביום 12.6.06 דיון בהתנגדות לצו על תנאי בפני הנשיא (בדימ') א' ברק והשופטות א' פרוקצ'יה וע' ארבל, וכן התקיים ביום 25.6.06 דיון תזכורת בעתירה בפני הנשיא (בדימ') א' ברק, אולם הצדדים לא הצליחו להגיע להסדר מוסכם לפתרון המחלוקת. לפיכך, בהתאם להחלטת הנשיא (בדימ') א' ברק מיום 9.8.06, התקיים בפנינו ביום 8.1.07 דיון בו נשמעו פעם נוספת טענות הצדדים. בהודעת עדכון שהגישה המשיבה לקראת הדיון נמסר, כי בעקבות הדיון שהתקיים בהתנגדות לצו על תנאי ובהמשך למגעיה ההדרגתיים של המשיבה במהלך השנים האחרונות עם יבואני הבשר, נערכה ביום 4.1.07 פגישה בהשתתפות הרבנים הראשיים ויבואני הבשר, שבה הבהירו הרבנים הראשיים כי הוחלט להחיל מדיניות אחידה לגבי כלל היבואנים, שתחייב אותם להכשיר את הבשר המיובא בחו"ל. הטעם העיקרי להחלת המדיניות האמורה, לטענת המשיבה, הוא הכלל ההלכתי הקובע כי יש לבצע את הכשרת הבשר בתוך שלושה ימים ממועד השחיטה וקיומה של מחלוקת הלכתית בשאלה האם הקפאת הבשר לפני הכשרתו "עוצרת" את ספירת שלושת הימים לביצוע ההכשרה, כך שניתן לבצע את ההכשרה לאחר הפשרת הבשר שהוקפא. בנוסף להחלטה על הנהגת המדיניות החדשה בנוגע להכשרת בשר מיובא הוחלט בפגישה מיום 4.1.07, הנזכרת לעיל, לקבוע תקופת מעבר של שנה וחצי, שתאפשר ליבואני הבשר הכשר להקים מתקני הכשרה בכל המפעלים בחו"ל בהם מתבצעת שחיטה כשרה, ובמהלך תקופה זו לא יחויבו היבואנים לייבא בשר מוכשר. כן הוחלט בפגישה על הקמת ועדת חריגים, שתאשר חריגות מהמועד האמור על-פי בקשות שיגישו היבואנים.

           בעקבות הדיון שהתקיים בפנינו ביום 8.1.07 ועל מנת לתמוך בטענות שהעלה בא-כוח העותרת במהלכו, לפיהן דרישותיה של המשיבה מהעותרת אינן מבוססות על טעמים הלכתיים, הוגש בו ביום תצהיר מטעם מנכ"ל העותרת, שבו נטען כי גם ביחס לבשר כבש שנרכש בארץ נוהגת העותרת לעיתים לקנות בשר כבש מוקפא או לקנות בשר כבש טרי ולהקפיאו; לאחסן את הבשר המוקפא במקרריה; ולהפשירו מעת לעת לפי צרכי השוק, כאשר ההכשרה מתבצעת רק לאחר הפשרת הבשר. הכשרה זו, שמתבצעת במתקן ההכשרה של העותרת, נעשית, על-פי הנטען, בפיקוח הרבנות הראשית והמועצה הדתית בת-ים. טענה עובדתית זו של העותרת נסמכת גם על מכתבו מיום 9.1.07 של הרב משה גבאי, מנהל מחלקת הכשרות של הרבנות בבת-ים, שבו הוא מציין כי במפעלה של העותרת אכן מוקפא בשר טרי שאינו מוכשר, וכי בשר זה מוכשר בהתאם לצרכי המפעל. יצוין, כי מלכתחילה בכל הדיונים ובכל כתבי הטענות שהיו בפנינו המשיבה לא טענה כי נפל פגם כלשהו בהליכי ההכשרה שעורכת העותרת בארץ, ואף לא הכחישה את הטענה כי השיטה המבוקשת פועלת גם עכשיו באישורה, אם כי לא ביחס ליבוא בשר כבש אלא בשר בקר. יוער, כי בתגובותיה האחרונות שינתה המשיבה את עמדתה לעניין זה במידת מה, והצביעה גם על בעיות מסוימות בהליכי ההכשרה במפעלה של העותרת. בתשובה לטענת העותרת בנוגע להכשרת בשר שנשחט בארץ והוקפא לפני הכשרתו, טענה המשיבה כי נוכח הבעיות ההלכתיות שמעוררת הכשרת הבשר לאחר הקפאתו, וזאת בעיקר החשש להטעייה או הונאה, הונהגה על ידה מדיניות חדשה ביחס להכשרת בשר קפוא בכלל, האוסרת על הקפאת בשר שנשחט בישראל ללא הכשרה מוקדמת. מדיניות זו מיושמת לטענת המשיבה מעתה, במקביל למדיניות היבוא בה עוסקת העתירה אך ללא קשר אליה. בכלל זה מציינת המשיבה, כי בעקבות ביקורת שנערכה במפעלה של העותרת ביום 15.2.06 (לאחר הגשת העתירה) ניתנה לה הוראה שלא להקפיא בשר שאינו מוכשר, אותו רכשה מבית מטבחיים בארץ, אלא להכשירו תוך שלושה ימים ממועד השחיטה (על אף שממכתבו הנזכר של הרב גבאי מיום 9.1.07 עולה כי הוראה זו לא יושמה בפועל). הוראות דומות ניתנו, כפי שעולה ממסמכים שהגישה המשיבה, גם למפעלי בשר אחרים בארץ, ובתגובתה הדגישה המשיבה כי כל המקפיא בשר שלא עבר הכשרה קודם לכן עושה זאת בניגוד לעמדתה ההלכתית.

4.        טענתה המרכזית של העותרת, עת הוגשה העתירה, התבססה על עילת ההפליה, וזאת מן הטעם שאין הצדקה להבחין בין יבוא בשר כבש, שאותו היא נדרשה להכשיר באוסטרליה לבין יבוא של סוגי בשר אחרים, שלגביהם הותר ליבואנים אחרים ואף לעותרת עצמה להכשיר את הבשר המיובא בארץ. העותרת טוענת עוד, כי סמכותה של המשיבה מוגבלת לשיקולים הנוגעים לכשרות הבשר, ומשאין מחלוקת כי בשר הכבש שברצונה לייבא הוא כשר, הרי המשיבה אינה מוסמכת שלא להתיר לה את יבוא הבשר מחמת שיקולים הנוגעים למקום הכשרתו. כן טוענת העותרת כי משהחליטה ועדת הכשרות ביום 14.6.05 לאשר לעותרת באופן עקרוני ובתנאים מסוימים לייבא מאוסטרליה בשר כבש כשר שאינו מוכשר לא היה מקום להתערבות המשיבה בהחלטה זו. העותרת מוסיפה וטוענת כי התערבות המשיבה בהחלטת ועדת הכשרות נעשתה מתוך שיקולים שאינם רלוונטיים לדיני הכשרות, ובכך חרגה ממסגרת השיקולים אותם רשאית היא לשקול. בהקשר זה טוענת העותרת כי הימנעותה של המשיבה מלהעניק לה את האישור המבוקש נבעה משיקולים זרים שמקורם בלחץ של גורמים אינטרסנטיים בשוק בשר הכבש, המייבאים בשר כבש כשר ומוכשר, ומבקשים להנציח את המונופול שלהם בשוק בשר הכבש.

5.        בתגובתה לעתירה מתייחסת המשיבה לשיקולים הלכתיים שעמדו, לטענתה, ביסוד החלטתה שלא לאשר לעותרת לייבא בשר כבש כשר שאינו מוכשר. המשיבה מציינת כי מבחינה הלכתית יש לבצע את הכשרת הבשר עד שלושה ימים לאחר השחיטה, שכן על-פי ההלכה בתום שלושה ימים הדם נספג בבשר. לכן, בשר שלא עבר הכשרה עד שלושה ימים לאחר השחיטה הינו אסור מבחינה הלכתית באכילה. באשר לבשר קפוא מציינת המשיבה כי קיימות דעות בהלכה המתירות להקפיא את הבשר לאחר השחיטה ולהכשירו לאחר הפשרתו. על-פי דעות אלה הקפאת הבשר לאחר השחיטה עוצרת את מירוץ שלושת הימים בין השחיטה להכשרה. אין כל ספק כי שיטה זו הייתה מקובלת על המשיבה משך שנים, ועל-פי כללים אלה אף פעלה העותרת בכל הנוגע ליבוא בשר בקר שהוקפא, הוכשר לאחר הפשרתו ונמכר לציבור כבשר כשר באישורה של המשיבה. עתה מציינת המשיבה כי הגישה ההלכתית המועדפת היא שיש להכשיר את הבשר לפני הקפאתו ולא אחרי ההקפאה, שכן ההכשרה לאחר ההקפאה מעלה חשש לפגיעה בכשרות הבשר. המשיבה מוסיפה עוד, כי ניסיון העבר מלמד שקיים קושי רב לפקח על בשר לא מוכשר המגיע לישראל. קושי זה יוצר, על-פי הנטען, חשש כי בשר שהגיע לישראל לא מוכשר ישווק כמוכשר, וזאת במיוחד על רקע העובדה כי הידע הדרוש לביצוע ההכשרה, שהיה מצוי בעבר בכל בית בו נאכל בשר כשר, הפך לנחלתם של מעטים. מטעמים אלה טוענת הרבנות הראשית כי עוד טרם הגשת העתירה הייתה עמדתה שיש להביא לכך שכל הבשר המיובא לישראל מחו"ל יעבור הכשרה לפני הקפאתו, והרבנות הראשית אכן הצליחה לצמצם בהדרגה את שיעור היבוא של בשר לא מוכשר, כך שרק 35% מהבשר המיובא לארץ אינו מוכשר בחו"ל (באשר לבשר הכבש מציינת המשיבה כי מזה כחמש עשרה שנה כל בשר הכבש שיובא לישראל הגיע מחו"ל כשהוא מוכשר). משהוגשה העתירה וניתן צו על תנאי החליטה הרבנות הראשית, כמפורט לעיל, לחייב את כל יבואני הבשר לבצע את ההכשרה בחו"ל תוך מתן תקופת מעבר של שמונה-עשר חודשים לשם התארגנות היבואנים לצורך הקמת מתקני הכשרה בחו"ל. מתן היתר לעותרת לייבא בשר כבש שאינו מוכשר מנוגד, כך נטען, למדיניותה החדשה המתוארת של המשיבה, המבוססת על טעמים הלכתיים המצויים ב"גרעין הקשה" של דיני הכשרות. המשיבה מוסיפה וטוענת כי מצבה של העותרת שונה ממצבם של יבואנים אחרים המייבאים כיום לישראל בשר שאינו מוכשר, שכן היא איננה מייבאת כיום בשר כבש שאינו מוכשר, אלא מבקשת להתחיל ולעשות כן. לפיכך טוענת המשיבה, כי העותרת בניגוד ליתר היבואנים אינה נזקקת לתקופת מעבר בכל הנוגע ליבוא בשר כבש שאינו מוכשר. המשיבה טוענת עוד, כי המוטיבציה של העתירה היא כלכלית בלבד, אולם העותרת לא הביאה כל ראיה של ממש לטענות שהציגה בישיבתה של המשיבה ביום 26.9.05 למניעה הקיימת להכשרת הבשר באוסטרליה הן באשר לאיסור ביצוע ההכשרה באוסטרליה והן באשר לעלותו הכספית של הקמת מתקן הכשרה באוסטרליה. על כן טוענת המשיבה, כי אין מתקיימת בענייננו התשתית העובדתית המינימאלית הנדרשת לביטול החלטתה. מכל מקום טוענת המשיבה, כי טענות העותרת אינן שקולות לקשיים ההלכתיים הכרוכים ביבוא בשר שאינו מוכשר ולרצון למנוע את הטעיית צרכני הבשר הכשר. בנוגע להחלטתה של ועדת הכשרות, שכאמור נתנה תחילה אישור עקרוני לבקשת העותרת, טוענת המשיבה כי בקרב חבריה קמו עוררים על גישתה של ועדת הכשרות. למשיבה, על-פי הנטען, יש זכות לדון בהחלטות ועדות המשנה שלה, ועל כן לא נפל כל פסול בהחלטתה שלא לאשר את בקשת העותרת על אף עמדתה הראשונית של ועדת הכשרות. על סמך הטענות המפורטות לעיל גורסת המשיבה כי החלטתה היא החלטה סבירה ומידתית, המבוססת על שיקולים הלכתיים רלוונטיים, שניתנה במסגרת סמכותה על-פי חוק.

דיון

6.        המסגרת הנורמטיבית לדיון בעתירה מבוססת על סמכותה של המשיבה ליתן תעודות הכשר המעוגנת במספר דברי חקיקה. כך, קובע סעיף 2(3) לחוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980, כי אחד מתפקידיה של המשיבה הוא: "מתן תעודות הכשר על כשרות". סמכות זו של המשיבה קבועה גם בחוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג-1983 (להלן: חוק איסור הונאה בכשרות), המפרט את הגורמים המוסמכים לתת תעודות הכשר למצרכי מזון. סעיף 2(א) לחוק הנזכר קובע כדלקמן: