העליון: רישום משכנתא אינו מקים חיוב לתשלום היטל השבחה אך מותנה בסילוק חובות ארנונה

הנשיא א' גרוניס:

1.        האם מי שמבקש לרשום משכנתה על נכס מקרקעין שבבעלותו, נדרש לפרוע את חובות הארנונה בהם הוא חב ביחס לנכס, ולשלם היטל השבחה, כתנאי לרישום המשכנתה? האם במסגרת הליכי חדלות פירעון וכינוס נכסים למימוש משכנתה, מוקנה לחובות ארנונה והיטל השבחה מעמד עדיף על פני שעבודים שנעשו לטובת נושים מובטחים? שאלות אלו, כמכלול, טרם נתלבנו באופן סופי בפסיקתו של בית משפט זה. הערכאות הדיוניות אשר דנו במקרים שבאו לפניהן, הגיעו לעיתים לתוצאות סותרות. לפיכך, הוחלט כי ההליכים דנא יתבררו לפני הרכב מורחב. נוכח השלכות הרוחב של ההכרעה, הורינו ליועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועץ) ולכונס הנכסים הרשמי (להלן - הכונס הרשמי) להציג את טיעוניהם במכלול הסוגיות.

רקע

2.        במוקד ההליכים שלפנינו עומדות הוראות דין המקנות לרשויות המקומיות ולוועדות המקומיות לתכנון ובניה (להלן, ביחד - הרשויות), כלים לגביית חובות של מיסים והיטלים. הוראות החוק האמורות קובעות, כי עסקאות מסוימות לא תירשמנה בפנקסי המקרקעין, אלא בהינתן אישור מצד הרשויות בדבר היעדר חובות אלה. בהליכים דנא מתעוררות שאלות הנוגעות לתחולת הוראות הדין הרלוונטיות ביחס לעסקאות של רישום משכנתה, וכן לשאלה האם מקנות הן עדיפות מהותית לרשויות על פני נושים מובטחים בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים (פירוק ופשיטת רגל) ובהליכים של כינוס נכסים למימוש משכנתה, הנערכים מחוץ להליכי חדלות פירעון. הדיון בענייננו יתמקד בחובות ארנונה והיטל השבחה.  בטרם נידרש לבירור פרטני של השאלות העומדות במוקד הדיון, נציג בפתח הדברים את הוראות הדין המרכזיות הצריכות לענייננו.

3.        המחוקק קבע, כאמור, מספר דרכים העומדות בפני הרשויות לגביית חובות ארנונה והיטל השבחה. אחד הכלים המרכזיים שניתנו לרשויות, רלוונטי לנקודת הזמן בה מבקש הנישום לרשום עסקה מסוימת במרשם המקרקעין. בהקשר זה, קובעת תקנה 9(ג)(3) לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התשע"ב-2011 (להלן - תקנות הרישום), כי המבקש לרשום עסקה במקרקעין נדרש לצרף לבקשתו "מסמכים להוכחה כי שולמו כל האגרות, המסים, הארנונות ושאר תשלומי החובה שתשלומם הוא תנאי לרישום עסקה במקרקעין" [ההדגשה הוספה - א' ג']. יוער, כי תקנות הרישום הנ"ל נכנסו לתוקף ביום 1.1.2012. עד כניסתן לתוקף חלו תקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התש"ל-1969. בתקנות בנוסחן הקודם נקבעה הוראה זהה לזו הקבועה כיום בתקנה 9(ג)(3) לתקנות הרישום (ראו, תקנה 9(ב)(4) לתקנות בנוסח הישן).

4.        מספר הוראות דין מבהירות מהם התשלומים המהווים "תנאי לרישום עסקה במקרקעין", כאמור בתקנה 9(ג)(3) לתקנות הרישום. דיוננו יתמקד בשתיים המרכזיות מביניהן. ההוראה הראשונה נקבעה בסעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה, או - פקודת העיריות), הקובע כי:

"לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר - סולקו במלואם או שאין חובות כאלה" [ההדגשה הוספה - א' ג'].

           לפי הסעיף, כאשר מדובר בעסקה שהיא בגדר "העברה של נכס", הרי זו לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל עוד לא הוצגה לרשם המקרקעין תעודה, מטעם העיריה, לפיה סולקו במלואם החובות המגיעים לעיריה מבעל הנכס ביחס לאותו נכס, ככל שהיו כאלה. הסעיף חל, בין היתר, על חובות ארנונה. יוער, כי פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן - פקודת המועצות המקומיות) כוללת הוראה, שלשונה כמעט זהה, המתנה אף היא את רישום העברתו של נכס מקרקעין, בקבלת אישור מטעם ראש המועצה המקומית בדבר סילוק חובות כאמור (סעיף 21 לפקודה הנ"ל).

5.        הוראה דומה במהותה לזו שנקבעה בסעיף 324(א) לפקודת העיריות, קבועה בסעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - התוספת השלישית). בעוד שסעיף 324(א) לפקודת העיריות עוסק בסילוק חובות לעיריה כתנאי לרישום עיסקה במקרקעין הטעונה רישום, הרי עניינו של סעיף 10(א) לתוספת השלישית הוא בחובת תשלום היטלים לוועדה המקומית לתכנון ובניה, כתנאי לרישום כאמור. וכך קובע סעיף 10(א) לתוספת השלישית:

"לא תירשם בפנקסי המקרקעין פעולה שהיא בבחינת מימוש זכויות במקרקעין, אלא לאחר שהוצגה בפני הרשם תעודה החתומה ביד יושב ראש הועדה המקומית או ביד מי שהסמיכו לכך, המעידה כי שולמו כל הסכומים המגיעים אותה שעה בהיטל החל על המקרקעין על פי תוספת זו, או ניתנה ערובה לתשלומו, כולו או מקצתו, הכל כנדרש על פי תוספת זו" [ההדגשה הוספה - א' ג'].

           ודוקו, בניגוד לסעיף 324 לפקודת העיריות, המתייחס לנקודת הזמן בה מבוקש לרשום עסקה שהינה בגדר  העברה של הנכס, הרי סעיף 10(א) לתוספת השלישית מתייחס למועד בו מבוקש לרשום עסקה שהיא בגדר  מימוש הזכויות במקרקעין. זאת, שכן זהו המועד הקובע לתשלום היטל ההשבחה. אף להגדרתו של מונח זה נידרש בהמשך.

6.        בהליכים שלפנינו מתעוררות שאלות הנוגעות לאופן יישומן של כל ההוראות שהוצגו עד עתה. בתמצית, בעתירה בבג"ץ 7009/04 נדרשים אנו להכריע בשאלה האם חלות הוראות סעיף 324(א) לפקודה וסעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, במועד רישום משכנתה על נכס. היינו, האם עסקת הלוואה המובטחת במשכנתה הינה בגדר "העברת זכויות במקרקעין" או "מימוש זכויות במקרקעין" במשמעות הוראות הדין הנזכרות. זאת, באופן המאפשר לרשויות למנוע את רישום עסקת המשכנתה עד שיסולקו במלואם חובות הארנונה והיטל ההשבחה הנוגעים לנכס. בשני הערעורים האזרחיים (ע"א 6369/05 וע"א 9729/06) נדרשים אנו להכריע במעמד שמקנים סעיפים 324(א) לפקודה וסעיף 10(א) לתוספת השלישית, בשלב מימוש המשכנתה. בהקשר זה נעסוק תחילה במעמדן של הרשויות, מכוח סעיפים אלה, בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים (פירוק ופשיטת רגל), ובשאלה האם מקנים הסעיפים הנזכרים עדיפות לרשויות על פני נושים מובטחים, בכל הנוגע לגביית חובות של ארנונה והיטל השבחה. לאחר מכן נבחן את השאלה, האם הסעיפים הנזכרים מקנים עדיפות כאמור לרשויות, בהליכי כינוס נכסים למימוש משכנתה הנערכים מחוץ להליך חדלות פירעון קולקטיבי. בעת הדיון בסעיפי חוק אלה, נבחן, בנוסף, האם סעיף 11א(1) לפקודת המסים (גביה) (להלן - פקודת המסים) יכול להקנות לחוב לרשויות עדיפות על פני נושים מובטחים בהליכי פירוק, פשיטת רגל וכינוס נכסים (הסעיף האמור קובע כי "מס המגיע על מקרקעי הסרבן יהיה שעבוד ראשון על אותם מקרקעין"). נציין כבר עתה, כי להכרעה בעתירה השפעה מסוימת על ההכרעה בערעורים האזרחיים, ולהיפך. כך, אחד הנימוקים העומדים ביסוד טענת העותרות בבג"ץ 7009/04, לפיה יש ליתן לרשויות אמצעי אכיפה בעת רישום המשכנתה, הינה כי הדין אינו מקנה להן עדיפות בעת מימוש משכנתה.

           להלן נידרש, אם כן, לכל אחת מן הסוגיות האמורות.

בג"ץ 7009/04 - גבייה במועד רישום משכנתה

7.        תקנה 9(ג)(3) לתקנות הרישום קובעת, כאמור, כי לבקשה לרישום עסקת מקרקעין יש לצרף אישור בדבר ביצוע תשלומים מסוימים, לגביהם נקבע כי תשלומם מהווה תנאי לרישום העסקה בפנקס המקרקעין. העסקה הרלוונטית לצורך דיוננו בעתירה הינה עסקה של רישום משכנתה. על פי נוהל רישום והסדר מקרקעין, נוהל 1.6.2010 - "המסמכים הדרושים לצורך רישום משכנתה" (להלן - הנוהל), רשם המקרקעין לא דורש כיום שיוצגו לו, כתנאי לרישום משכנתה, אישורים מהרשויות על סילוק חובות. נוהל זה נסמך על חוות דעת משנת 1989 שהוכנה על ידי עו"ד שמואל דורנר, שכיהן באותה תקופה בלשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (להלן - חוות הדעת). בחוות הדעת הזו, ניתח עו"ד דורנר את סעיף 324(א) לפקודה, ומצא כי הוא חל רק על עסקה שלהעברת בעלות או השכרה. חוות הדעת שימשה, כפי הנראה, בסיס לנוהל נוסף, הוא נוהל רישום והסדר מקרקעין 5.840.150 - "הגדרת פעולת 'מימוש זכויות'". בנוהל זה נקבע, כי אף סעיף 10(א) לתוספת השלישית, בנוגע למועד תשלום היטל ההשבחה, יחול רק על עסקאות מכר (העברת בעלות) ושכירות (חכירה וחכירה לדורות והעברתן).

8.        בעתירה מבקשות העותרות (עיריית הרצליה והוועדה המרחבית לתכנון ולבניה הרצליה) לתקן את הנהלים הנזכרים, באופן שייקבע בהם שלא תירשם בפנקסי המקרקעין משכנתה על מקרקעין, בלא שיומצאו אישורים מהרשויות כי נפרעו חובות ארנונה והיטל השבחה. לטענת העותרות, יש לקבוע כי עסקת משכנתה נחשבת ל"העברה של נכס" במשמעות סעיף 324(א) לפקודת העיריות וכן היא מהווה "מימוש זכויות" לפי הוראות התוספת השלישית. העתירה הופנתה תחילה נגד היועץ המשפטי לממשלה ונגד אגף רישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים, הם המשיבים 2-1 (בהתאמה). בהמשך, ביקשו להצטרף לעתירה בעלי דין נוספים: המשיבים 4-3, בעלי נכסי מקרקעין בעיר הרצליה, אשר טענו כי ההכרעה בעתירה עשויה להשפיע על עניינם, המתברר מול הרשויות בהרצליה במסגרת הליך אזרחי. משיבים אלה טענו, כי העתירה הוגשה על רקע ההליך המשפטי האמור. המשיב 5, מרכז השלטון המקומי, ביקש אף הוא להצטרף כמשיב לעתירה. ביום 12.1.2006 הוחלט על צירוף המבקשים להצטרף כמשיבים לעתירה, וניתן צו-על-תנאי (השופטים א' גרוניס, מ' נאור ו-א' חיות). עוד נקבע, כי על העותרות להגיש עתירה מתוקנת, וזו אכן הוגשה.

9.        טענתן המרכזית של העותרות הינה, כי הוראות הנהלים, המבוססות על חוות הדעת, אינן עולות בקנה אחד עם תכליתן של הוראות הדין המקנות לרשויות כלי לאכיפת תשלום חובות כלפיהן. לשיטתן, חוות הדעת מצמצמת שלא כדין את תחולת הוראות פקודת העיריות וחוק התכנון והבניה בעניין תשלום חובות לרשויות, אשר חלות, לגישת העותרות, גם בעת רישום משכנתה. מרכז השלטון המקומי מצטרף לעמדה זו. המשיבים 2-1 טוענים, מצידם, כי עסקת משכנתה אינה נחשבת ל"העברת נכס" או ל"מימוש זכויות", ועל כן אין חובה להמציא לרשם המקרקעין אישור מטעם הרשויות על תשלום חובות טרם רישום המשכנתה. היועץ המשפטי לממשלה גורס, כי את המענה למצוקת הרשויות המקומיות יש למצוא בהוראות הנוגעות לסדר העדיפויות בעת מימושהמשכנתה. כאמור, טענות הצדדים מתייחסות הן לתשלומי ארנונה, הן לתשלומי היטל השבחה. נתייחס לכל אחד מתשלומים אלה ולהוראות החוק הרלוונטיות לגביו, כאשר את הדיון נפתח בהיטל ההשבחה.

(א) גביית היטל השבחה במועד רישום משכנתה

10.      סעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובע, כזכור, כי לא תירשם בפנקסי המקרקעין פעולה שהיא בבחינת מימוש זכויות במקרקעין, אלא לאחר שהוצגה לרשם תעודה המעידה כי שולמו כל הסכומים המגיעים אותה שעה בהיטל החל על המקרקעין, או ניתנה ערובה לתשלום או לחלק ממנו. נוהל רישום והסדר מקרקעין 5.840.150 - "הגדרת פעולת 'מימוש זכויות'", קובע כי הסעיף האמור יחול רק בעסקאות מכר (העברת בעלות) ושכירות (חכירה וחכירה לדורות). השאלה בה נדון עתה הינה האם נכונה טענת העותרות, כי יש לתקן את הנוהל כך שייקבע בו כי סעיף 10(א) לתוספת השלישית חל גם בעסקת משכנתה. דיוננו יעסוק עתה אך ורק בחבות בתשלום היטל ההשבחה.