המשנה לנשיאה א' ריבלין:
1. העותרת, אלווין ישראל, היא עמותה העוסקת בטיפול באנשים בעלי צרכים מיוחדים ובשיקומם, ולצורך כך היא מפעילה מספר מוסדות טיפוליים ברחבי ירושלים. העתירה שלפנינו מופנית כנגד סירובה של המשיבה 1 - הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (להלן: הממונה) - לתת לעותרת פטור מתשלום ארנונה כ"מוסד מתנדב לשירות הציבור", בהתאם להוראת סעיף 5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי ממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: הפקודה). העותרת מבקשת לבטל את החלטת הממונה בעניין זה, או לחלופין לקבוע קריטריונים ייחודיים לבחינת הפטור הניתן למוסדות העוסקים בטיפול באנשים בעלי צרכים מיוחדים ושיקומם.
רקע
2. בחודש יוני 2006 פנתה העותרת אל הממונה בבקשה לפטור אותה מתשלום ארנונה, בהתאם להוראת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. סעיף זה מורה כי נכסים מסוימים יהיו פטורים מארנונה כללית, וביניהם "כל רכוש שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה". נמצא אפוא כי מקום בו מדובר במוסד "מתנדב לשירות הציבור", רשאי שר הפנים - או מי מטעמו - לפטור את אותו המוסד מחובתו בתשלום ארנונה. בשנת 1999 קבע משרד הפנים נוהל לבחינת הבקשות לפטור (ראו: חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 2/99 (להלן: הנוהל)), הכולל בין השאר קריטריונים לבחינת הבקשות לגופן. המדובר ברשימה של שלושה-עשר פרמטרים המתייחסים להיבטים שונים של אופיו ושל מהותו של המוסד הנבחן, לרבות אופן תיקצובו, התנהלותו הכלכלית ומטרתו של המוסד (להלן: הקריטריונים). קריטריונים אלה אושרו בשנת 2003 על-ידי בית משפט זה, אשר קבע כי בכדי להכריע בשאלת הפטור על בסיס שוויוני, יש לבחון את מתן הפטור על יסוד הקריטריונים שנקבעו בנוהל (בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97 (2003) (להלן: פרשת עיריית רחובות); עתירה לדיון נוסף נדחתה: דנג"ץ 2262/03 שירותי בריאות כללית נ' עירית רחובות (טרם פורסם, 20.10.2003); וראו גם: בג"ץ 6297/07 מכון ו.פ. אולברייט למחקר ארכיאולוגי בירושלים נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (טרם פורסם, 17.3.2010)). בעקבות זאת החל משרד הפנים לבחון בקשות למתן פטורים לפי סעיף 5(י) לפקודה - לרבות בקשתה של העותרת במקרה שלפנינו - לאורם של קריטריונים אלה.
3. הממונה - המוסמכת מטעם שר הפנים לבחון את בקשות הפטור - דחתה את בקשת העותרת, מן הטעם שהיא אינה עומדת בשלושה מתוך הקריטריונים הקבועים בנוהל (הקריטריונים השני, השלישי והחמישי). בהחלטתה מיום 3.9.2007 (להלן: ההחלטה העיקרית) קבעה הממונה כי:
א. המוסד אינו פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו אינה משרתת בעיקר את תושבי אותה רשות.
ב. המוסד מוכר שירותים למשרדי ממשלה וגובה תמורה עבור פעולותיו כאשר התמורה שהוא גובה אינה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ואינה משקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד.
ג. המוסד עוסק "בפעילות עסקית" המתחרה בשוק הפרטי - מכירת שירותי אחזקת משתקמים.
עוד צוין בהחלטה כי "בבדיקה עם משרד הבריאות/הרווחה עולה כי התשלומים למוסדות כוללים כיסוי הוצאות עקיפות ובכללן ארנונה". יחד עם זאת במכתב מאוחר יותר ששיגרה הממונה אל העותרת, הודגש כי הבקשה נדחתה לנוכח בחינת הקריטריונים, "ולאו דווקא בהסתמך על ההנחה כי הוצאות הארנונה נכללות בתשלומים המועברים למוסדות על ידי המדינה". יצוין, כי מתן הפטור מותנה - בנוסף לעמידה בכל הקריטריונים הקבועים בנוהל - אף בהמלצתה של העירייה הרלבנטית. התפיסה היא שיש להידרש לעמדתה, שכן היא הנושאת בנטל הנוצר כתוצאה ממתן הפטור. במקרה שלפנינו, עיריית ירושלים סברה בתחילה כי אין לפטור את העותרת מתשלום ארנונה, מן הטעם שהעותרת נסמכת מבחינה כלכלית על מקורות מימון ממשלתיים בשיעור גבוה מהנדרש בקריטריון השמיני. אך משהובהרה לה חלוקת התקציב של העותרת - שינתה העירייה את עמדתה והמליצה לממונה לאשר את מתן הפטור. בעקבות שינוי עמדתה של העירייה, פנתה העותרת שוב אל הממונה בבקשה לעיין מחדש בהחלטתה, אולם אף הפעם החליטה הממונה שלא לאשר את מתן הפטור, מאותם הטעמים המצוינים בהחלטה העיקרית.
הטענות בעתירה
4. העותרת מבקשת כי יבוטלו החלטות הממונה, וכי הפטור יאושר. בתמצית, סבורה העותרת כי הקריטריונים יושמו בעניינה באופן שגוי. בעיקר מלינה העותרת על יישומו של קריטריון "התמורה"; לטענתה, התשלום המועבר לה ממשרד הרווחה אינו בגדר "תמורה" אלא בגדר תמיכה ממשלתית. לחלופין טוענת העותרת כי במקרה זה משרד הרווחה הוא "הלקוח" היחיד, ולכן לא ניתן לומר כי מתקיים "שוק" אשר ביחס אליו אפשר להעריך את גובה התשלום שמקבלת העותרת. העותרת אף משיגה על קביעת הממונה באשר לאופי העסקי של מוסדותיה. בהקשר זה מדגישה העותרת כי משרד הרווחה מחויב מכוח חוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הסעד) לספק לאוכלוסיה בעלת צרכים מיוחדים את התמיכה הנדרשת, ומשכך סבורה העותרת כי אין מדובר בפעילות עסקית, אלא בפעילות ציבורית המתקיימת במימון ממשלתי. העותרת אף מדגישה את היותה "מוסד ציבורי", כמשמעותו בסעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן: פקודת מס הכנסה), וכן "מוסד ללא כוונת רווח" לעניין חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 (להלן: חוק מס ערך מוסף). לחלופין טוענת העותרת כי יש לקבוע קריטריונים ייחודיים לבחינת עניינם של גופים העוסקים בטיפול בבעלי צרכים מיוחדים ושיקומם, וכי היעדרם של קריטריונים ייחודיים כאמור עולה כדי הפליית מוסדות שכאלה לעומת מוסדות להשכלה גבוהה ומוסדות המעניקים שירותי בריאות.
5. המשיבים לעומת זאת סבורים כי לא נפל כל פגם בהחלטת הממונה. באשר לקריטריון התמורה נטען כי המדינה קונה מהעותרת שירותים, ממש כשם שהיא רוכשת כל שירות אחר מגוף פרטי, ועל כן התשלום המועבר לעותרת הוא בגדר "תמורה". המשיבים מצביעים על כך שישנם מספר גופים פרטיים לחלוטין - הפועלים למטרות רווח - אשר מספקים למדינה שירותי טיפול ושיקום של בעלי צרכים מיוחדים במחיר דומה לזה שמועבר לעותרת. מכך ניתן ללמוד - לטענת המשיבים - כי קיים "שוק" לעניין זה. המשיבים מוסיפים וטוענים כי עובדת היותה של העותרת "מוסד ציבורי" לפי סעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה, וכן "מוסד ללא כוונת רווח" לעניין חוק מס ערך מוסף, אין בה כדי ללמד על היותה "מוסד מתנדב" לעניין סעיף 5(י) לפקודה.
6. לאחר שבחנו את טענות הצדדים בכתב ובעל-פה, כפי שנשמעו בדיון שנערך בפנינו, באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות.
יוער, כי בהתאם להוראת סעיף 5(1) ופרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, מוסמך בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד" [הדגשה הוספה, א' ר']. במקרה שלפנינו מדובר בהחלטת שר הפנים, או מי מטעמו, ומשכך הסמכות לדון בעתירה מסורה לבית משפט זה. כך אף נפסק בבג"ץ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים, פס' 6 (טרם פורסם, 7.8.2008) (להלן: פרשת משען).
קיום הקריטריונים - אופיו העסקי של המוסד
7. גוף מסחרי יכול לעסוק בפעילות חברתית או ציבורית ראויה ורצויה. אולם עצם העיסוק בפעילות מבורכת שכזו אינו הופך את המוסד באופן אוטומטי למוסד "מתנדב". השאלה שלפנינו היא אם העותרת היא גוף מסחרי במהותו - כטענת המדינה, או שמא מדובר בגוף התנדבותי באופיו - כפי שטוענת העותרת. האבחנה בין השניים, וביאור התיבות "מוסד-מתנדב לשירות הציבור" בהוראת סעיף 5(י) לפקודה, תעשה כאמור בהתאם לקריטריונים שנקבעו בנוהל. במקרה שלפנינו, קבעה הממונה כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים השני, השלישי והחמישי. באשר לקריטריון החמישי, שעניינו פעולת המוסד-המבקש בתוך הקהילה, יצוין כי על אף שטעם זה נזכר במקור בהחלטה העיקרית, הרי מהודעת המשיבים מיום 28.4.2010 עולה כי העותרת הציגה "נתונים אחרים והשלמות לעניין זה, ומשכך, המשיבים אינם מבססים את החלטתם על כך שהמוסד אינו פועל בתוך קהילת הרשות המקומית". המחלוקת בין הצדדים מתמקדת אפוא אך ביישומם של הקריטריונים השני והשלישי במקרה שלפנינו.
8. הקריטריון השלישי דורש כי "המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב'פעילות עסקית' או היקף 'הפעילות העסקית' הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד". פעילותו של המוסד-המבקש תסווג כ'פעילות עסקית', בין השאר, אם הוא "מתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השירותים והמוצרים שהוא מספק" (קריטריון 3 לנוהל; פרשת משען, פס' 17). במקרה שלפנינו, כזכור, נקבע כי העותרת מתחרה בשוק הפרטי בכך שהיא מוכרת שירותי אחזקת משתקמים. העותרת יוצאת כנגד קביעה זו, בטענה כי השירותים שהיא מספקת ניתנים לפי חוק הסעד, ומן הטעם הזה אינם עומדים בתחרות בשוק הפרטי. אלא שמן הנתונים שהביאה המדינה בפנינו, עולה כי קיימים מספר מוסדות אחרים, המספקים שירותים דומים לאלה שמספקת העותרת, ואף גובים מן המדינה תעריף דומה לזה שגובה העותרת. חלק מן המוסדות האלה אף פועלים למטרת רווח, וניתן לשער כי לא היו מסתפקים בתמורה זו אלמלא היה נותר בידיהם די רווח. יתר על כן, המדינה אמנם מחויבת לספק שירותי סעד מסוימים לבעלי צרכים מיוחדים, אך אינה מחויבת לרכוש שירותים אלה דווקא מן העותרת. ברי כי לולא היתה העותרת מציעה למדינה הצעה אטרקטיבית דיה - לא היתה המדינה בוחרת לרכוש ממנה שירותים אלה. במובן זה העותרת אכן "מתחרה בסקטור העסקי" במובן ס"ק (א) לקריטריון השלישי, והעובדה שהמדינה היא הלקוח במקרה שלפנינו אין בה כדי לשנות קביעה זו.
בהתאם להוראות הנוהל, הקריטריונים הם "מצטברים", כלומר מוסד המבקש ליהנות מהפטור נדרש לעמוד בכל הקריטריונים, ודי בכך שהגוף המבקש אינו עומד באחד מן הקריטריונים כדי לשלול את זכאותו לפטור (ראו: בג"ץ 1675/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, (טרם פורסם, 18.11.2002); פרשת משען, פס' 9). העותרת במקרה שלפנינו אינה עומדת בקריטריון השלישי, ודי בכך כדי לדחות את העתירה.
9. מעבר לצורך יוער, כי אף הקריטריון השני מעורר קושי מבחינת העותרת במקרה זה. קריטריון זה מתנה את מתן הפטור בכך ש"המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד". במקרה שלפנינו, מקבלת העותרת ממשרד הרווחה תשלום עבור חוסים הנמצאים במוסדותיה. יוער, כי תשלום זה אינו בגדר "תמיכה ממשלתית", כפי שמבקשת העותרת לטעון. המדובר בתמורה המועברת מן המדינה אל גוף פרטי, בעבור שירותים שמספק אותו הגוף. באשר לתיבות "נמוכה באופן משמעותי ממחיר השוק", נפסק כי הכוונה לפער של כ-50% בין התמורה שגובה המוסד עבור השירותים שהוא מספק, לבין התמורה הנגבית בשוק החופשי. התפיסה היא שפער המחירים המשמעותי משקף את ההיבט ההתנדבותי של המוסד, ומקום בו פער שכזה אינו מתקיים, "קשה לראות בכך - ולו מבחינת צרכן השירותים - כהתנדבות" (פרשת משען, פס' 16). אמת המידה המספרית - הפרש של 50% - תורמת לבהירות הקריטריון, כך ש"כללי הזכאות יהיו נהירים לכל הגורמים שיש להם נגיעה לשאלת הפטור" (שם). במקרה שלפנינו, התמורה שמקבלת העותרת ממשרד הרווחה אינה נופלת ב-50% מהתמורה המשולמת לגופים אחרים העוסקים בפעילות דומה, ובמובן זה לא מתקיים הקריטריון השני.