השופט ע' פוגלמן:
בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כב' השופט א' ואגו) קבע, כי הבחירות לראשות המועצה האזורית לכיש שהתקיימו ביום 20.1.09, וכפועל יוצא גם תוצאותיהן של בחירות אלה - מבוטלות, וכי יש לקיים בחירות חוזרות לראשות המועצה. האם ביטולן של הבחירות בדין יסודו? זוהי השאלה הדרושה להכרעתנו.
עיקרי העובדות וההליכים עד כה
1. ביום 20.1.2009 נערכו בחירות לראשות המועצה האזורית לכיש (להלן: המועצה), המונה 16 מושבים ושני יישובים קהילתיים. הבחירות נערכו ב-19 קלפיות, שאחת מהן הוצבה במושב לכיש. ספירת הקולות העלתה, כי מניין הקולות הכשרים עומד על 4,399 קולות. מתוכם, זכה המשיב 1, מר זאב שלמה (להלן: שלמה) ב-2,067 קולות ואילו המערער, מר דני מורביה (להלן: מורביה), שכיהן אותה עת כראש המועצה, זכה ב-2,332 קולות. במושב לכיש הוענקו למורביה 217 קולות ואילו שלמה זכה ל-64 קולות. מורביה נבחר, אפוא, לקדנציה נוספת. על תוצאות הבחירות לא הוגש ערעור, אולם לאחר חלוף המועד להגשתו של ערעור כזה הגיש שלמה לבית המשפט המחוזי בבאר-שבע המרצת פתיחה בה הוא טען, כי מורביה ביצע עבירה של מתן שוחד בחירות בכך שהתחייב להימנע מהטלת ארנונה ומגבייתה ביחס לאדמות מרעה שבשטחי המועצה.
2. לצורך הבנת הרקע לטענה זו נציין, כי דג נעמן, אחד מתושבי מושב לכיש (להלן: נעמן), מחזיק, באמצעות חברה שבשליטתו, באדמות מרעה המצויות בתחומי המועצה ובסמוך למושב לכיש. כאשר נבחר מורביה לקדנציה הראשונה כראש המועצה, הוא הביא להטלת ארנונה על אדמות אלה. היקפו של חוב הארנונה שנתגבש עמד, בזמנים הרלוונטיים לערעור שלפנינו, על כ-2 מיליון ש"ח. נעמן פעל לביטולם של חיובי הארנונה שהוטלו עליו. בין היתר, הוא יזם "לובי" לתמיכה בו בקרב חברי המועצה, הגיש השגות כחוק, פנה לוועדת הערר לענייני ארנונה, ואף הגיש ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים שנסב על חיובו בארנונה. ההליך עודנו תלוי ועומד. על רקע זה נטען בהמרצת הפתיחה כי בשתי הזדמנויות התחייב מורביה להימנע מהטלת ארנונה ומגבייתה ביחס לאדמות מרעה שבשטחי המועצה: ההתחייבות הראשונה נכללה בהסכם פשרה שהצדדים לו היו מורביה והחברה שבשליטת נעמן, וצוין בה כי המועצה מבטלת את שומות חיובי ודרישות הארנונה בגין הנכס. הסכם זה בוטל בהמשך ועל כן לא נרחיב בעניין זה. ההתחייבות השנייה אליה התייחס שלמה, ניתנה במהלך התכנסות של הנהלת הועד המקומי של מושב לכיש שנערכה עובר לבחירות. לכינוס זה הגיע מורביה כשהוא מצויד בנוסח של הסכם פשרה - שלא אושר בידי גזבר המועצה - ובו נאמר, כי במהלך שנת 2009 הוא יפעל, ככל שיבחר לתפקיד ראש המועצה, להעלות את נושא החיוב בארנונה במליאה, וימליץ על מחיקת סיווג אדמות מרעה מצו הארנונה, ועל מחיקת חיוביו של נעמן. כל זאת, בכפוף לקבלת אישור המליאה ומשרד הפנים. בהסכם זה אף צוין, כי ככל שלא יתקבלו אישורים כאלה, תעמודנה שומות הארנונה בעינן. בהמשך, בעקבות דין ודברים שהתנהל בעניין זה, הוסיף מורביה את חתימתו לפסקה - שהוספה להסכם הפשרה בכתב-יד ושנוסחה בידי מזכיר מושב לכיש, מר יוסי גורן - ובה צוין, כי "למרות האמור לעיל [בהסכם הפשרה, ע' פ'] מתחייבת המועצה האזורית שלא לפעול בכל דרך שהיא למימוש ו/או הטלת חיוב נוסף על הנישום [הכוונה לנעמן, ע' פ'], עד אשר לא יימצא פתרון הולם ומוסכם על הצדדים" (להלן תקרא תוספת זו: הפיסקה הנוספת). בגדרי המרצת הפתיחה טען שלמה, כי באמצעות התחייבויות אלה "נקנו" קולותיהם של תושבי מושב לכיש, ותוצאות הבחירות הוטו. על רקע זה התבקש בית המשפט להצהיר כי הבחירות לראשות המועצה בטלות ומבוטלות. בנוסף, נתבקש בית המשפט להפעיל את סמכותו לפי סעיף 225(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות האזוריות) ולהורות על מינוי אדם אחר לתפקיד ראש המועצה עד לפרסום תוצאותיהן של בחירות חדשות.
3. בית המשפט המחוזי בבאר שבע קיבל את טענותיו של שלמה וקבע, כי הבחירות לראשות המועצה - מבוטלות; וכי יש לקיים בחירות חוזרות במועד ולפי ההליכים הקבועים לכך בדין. בפתח פסק הדין ציין בית המשפט, כי התערבות בתוצאותיהן של בחירות היא חריגה, והיא תעשה בכפוף לשני תנאים. האחד, קיומו של ליקוי בהליך הבחירות, מאלה הנקובים בסעיף 222 לצו המועצות האזוריות; והשני, שהליקוי האמור עלול היה להשפיע על תוצאות הבחירות. בית המשפט המחוזי קבע - כי הפיסקה הנוספת עליה חתם מורביה כוללת התחייבות, שלא בסמכות ובניגוד לדין, לוותר על גביית הארנונה שבמחלוקת ועל הטלת חיובים עתידיים. זאת, ללא ייעוץ מקצועי ומשפטי מתאים, כאשר החיוב בארנונה נעשה על-פי דין, ושעה שהחיוב וההשגות עליו מצויים בהתדיינות משפטית (עמ' 6 לפסק הדין). בכך, סבר בית המשפט, גלומה טובת הנאה ישירה ומשמעותית לנעמן ולחברה בבעלותו, ובעקיפין גם לכלל מצביעי לכיש. בהקשר זה צוין, כי לצורך הקביעה אם טובת הנאה מסוימת שניתנה תמורת תמיכה פוליטית היא פסולה ועלולה להוות שוחד בחירות "אין נפקא מינא אם ניתנה ישירות למצביע ספציפי זה או לאחר, באופן שהמצביע נהנה בעקיפין מפירות אותה טובת הנאה" (עמ' 7 לפסק הדין). בהמשך נקבע, כי מורביה חתם על הפסקה הנוספת במטרה להשפיע על הנוכחים באסיפה - ודרכם גם על יתר תושבי לכיש - להצביע עבורו. זאת, לאחר שהבין כי תושבי לכיש מעוניינים בכך שנעמן ימשיך להחזיק בשטחי המרעה, משום שהם חוששים כי "נטישתם ופינויים מעדרי הבקר עלולה להביא למילוי החלל שיווצר בדרך שלא תיטיב עם אנשי המושב ורכושם" (עמ' 3 לפסק הדין). מעשה זה, הוסיף וקבע בית המשפט, נעשה על-ידי מורביה ב"כוונת מכוון":
"...ההיגיון הפשוט מוביל למסקנה, כמעט בלתי נמנעת, שהוספת הסעיף בכתב יד, וחתימת מורביה על ההתחייבות הגורפת והבלתי כשרה, נעשתה משהבין שבדרך זו יוכל לרכוש את לב המצביעים בלכיש, אף אלה המתלבטים, ואשר עניין זה משמעותי עבורם ומהווה שיקול בדרך הצבעתם, והעדיף להדחיק או להתעלם מהמשמעות האמיתית של המעשה שבחר והסכים לעשותו בעיצומה של אותה ישיבה. בעליל, המעשה נעשה בכוונת מכוון, גם אם בצורה נמהרת ובלתי אחראית" (עמ' 7 לפסק הדין).
בית המשפט סבר, כי בנסיבות העניין אין צורך לקבוע מסמרות בשאלה אם מעשיו של מורביה מהווים שוחד בחירות ו"קניית קולות" במובן הפלילי. זאת, משום שלצורך קביעת קיומו של ליקוי בהליך הבחירות כמשמעותו של מונח זה בסעיף 223 לצו המועצות האזוריות די בכך שהתנהגותו של מורביה עומדת בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ומנכ"ל משרד הפנים, האוסרות על חלוקת הטבות ומסירת התחייבויות לתיתן במהלך סיורי בחירות או בזיקה אליהם (עמ' 7-6 לפסק הדין). על יסוד כל אלה קבע בית המשפט המחוזי, כי התנאי הראשון הדרוש להתערבות בתוצאותיהן של הבחירות, היינו, קיומו של ליקוי בהליך הבחירות, אכן מתקיים.
4. מכאן, פנה בית המשפט לבחון אם מדובר בליקוי שעלול היה להשפיע על תוצאות הבחירות, ולצורך הכרעה בשאלה זו בחן את מכלול נסיבות העניין. ראשית צוין, כי מההיבט החשבונאי, ועל רקע פער הקולות הקטן שבו הוכרעו הבחירות, קיימת אפשרות כי שינוי דפוס ההצבעה של תושבי לכיש היה עשוי לשנות גם את תוצאות הבחירות, בהמשך צוין, כי על אף שעמדותיהם של המועמדים בשאלת הארנונה לא היו שונות מהותית הרי שמורביה היה היחיד ש"נתן בפועל את אותה התחייבות כתובה וגורפת, וממילא הוא היה היחיד, כראש המועצה המכהן, שיכול היה להתיימר ולתיתה מלכתחילה, באשר יריבו לא כיהן בפועל אותה עת בתפקיד של סמכות ביצועית" (עמ' 12-11 לפסק הדין). בית המשפט עמד על כך שסוגיית הארנונה לא היתה הסוגיה היחידה שנידונה בכינוס אך בצד האמור הוא הדגיש כי מן התכתובת שהופצה בין גורמי המושב ותושבי לכיש עולה בבירור שסוגיית חיוב שטחי המרעה בארנונה נתפסה בעיניהם "כנושא מרכזי וחשוב, הדבר זכה לליבון ולוויכוחים לא מעטים והיה זה בהחלט עניין שאפיין את ההתנהלות והשיח הציבורי במושב לקראת הבחירות" (עמ' 12 לפסק הדין). מנגד, נעמן עצמו סירב לחתום על הסכם הפשרה המתוקן שכלל את ההתחייבות השנייה שכן הוא לא ראה בהתחייבות זו הסדרה מלאה וראויה של בעיית הארנונה שהטרידה אותו. יתרה מזו, לאחר הכינוס, המליצו שניים מחבריו - ב"קול קורא" לתושבי לכיש - להצביע בעד שלמה דווקא, בשל עמדתו של האחרון בסוגיית הארנונה. בית המשפט הוסיף וציין, כי נושא הפטור מארנונה על שטחי המרעה וביטול הגבייה של החוב הקיים השפיעו על תושבי לכיש רק בעקיפין "ואין מדובר בכסף או בשווה כסף שהובטח ישירות למי מהמצביעים פרט לנהנה הישיר - דג נעמן והחברה בשליטתו" (עמ' 12 לפסק הדין).
5. לאחר שנתן דעתו למכלול נתונים אלה קבע בית המשפט כי במאזן ההסתברויות הרגיל של המשפט האזרחי ניתן לקבוע, ש"הערכת הסיכויים שהתוצאה בבחירות בלכיש היה שונה אלמלא הליקוי, באופן שהיה מביא לבחירת [שלמה] דווקא, שקולה ומאוזנת אל מול הסיכויים שהתוצאה היתה נותרת בעינה, ואפשר שלו עסקינן בנטלים ובמידות הוודאות הקבועות להליכים אזרחיים 'רגילים', מתחום המשפט הפרטי, לא די היה בכך כדי להביא לזכייתו [של שלמה] במשפט ולהענקת הסעדים שעתר להם" (עמ' 13 לפסק הדין). אולם, פסיקת בית המשפט העליון - ובעיקר פסקי הדין בע"א 1863/90 רביץ נ' דיין, פ"ד מה(2) 309 (1991) וברע"א 3055/05 פרומר נ' סבג (לא פורסם, 21.8.2005). להלן: הלכת רביץ או עניין רביץ ו- עניין פרומר, בהתאמה) - הובילה את בית משפט קמא למסקנה כי "מקום בו כפות המאזניים מעויינות, והסבירות שהתוצאה היתה משתנה אלמלא הליקוי שווה לסבירות שהתוצאה היתה נותרת בעינה, מן הדין הוא להעדיף את האינטרס הציבורי שבטוהר הבחירות, ולהורות על ביטולן כאשר נמצא ליקוי מהותי" (עמ' 11 לפסק הדין). את מסקנותיו סיכם בית המשפט המחוזי כך:
"משנתקיימו שני התנאים המצטברים הנקובים בדין לביטול תוצאות של בחירות, והוכח, להנחת דעתי, קיומו של ליקוי מהותי שניתן להגדירו כשוחד בחירות מטעם [מורביה] למצביעים הפוטנציאליים במושב לכיש, וכן נקבע שליקוי זה היה עלול להשפיע על תוצאות הבחירות, במובן ועל פי הפרשנות שניתנה להיגד זה בפסיקת בית המשפט העליון, החלטתי לקבל את התביעה וליתן למבקש סעד אופרטיבי כמתחייב מכך. אשר על כן, אני מורה כי הבחירות לראשות המועצה האזורית לכיש.... וכפועל יוצא גם תוצאות הבחירות הללו - מבוטלות, ויש לקיים בחירות חוזרות לראשות המועצה במועד ובהליך הקבועים בדין" (עמ' 13 לפסק הדין).
6. ביום 30.12.2009 הגיש עלי פורטי, מנהל הבחירות במועצה (להלן: מנהל הבחירות) בקשה דחופה למתן הבהרה, בגדרה התבקש בית משפט קמא להבהיר אם בהתאם לאמור בפסק דינו יש לערוך בחירות חוזרות לראשות המועצה בכל הקלפיות שביישובי המועצה האזורית, או שמא יש לקיים בחירות חוזרות בקלפי במושב לכיש בלבד. בהחלטתו בבקשה, הביע בית המשפט המחוזי תמיהה על כך שסוגיה זו לא זכתה להתייחסות בטיעוני הצדדים לפניו וקבע, כי "מבלי שיהא בכך משום מתן הבהרה או התייחסות לפרשנות פסה"ד, יצוין, רק, שבהמרצת הפתיחה התבקש סעד מוגדר ומנוסח ברורות, והוא הסעד שנעתר, בסופו של יום". בהמשך, לאחר הליכים שונים שהתנהלו בעניין זה, עוכב ביצוע פסק-הדין עד להכרעה בערעור שלפנינו.
הטענות בערעור
7. בגדרי הערעור שלפנינו טוען מורביה, כי התנאים הדרושים להתערבותו של בית המשפט בתוצאות הבחירות ולביטולן - היינו, קיומו של ליקוי שעלול היה להשפיע על תוצאותיהן - אינם מתקיימים בעניינו. ראשית טוען מורביה, כי הליקוי הנטען אינו עולה לכדי ליקוי בחירות לפי הגדרתו של מונח זה בדין ובוודאי שאין הוא עולה כדי שוחד בחירות. בהקשר זה נטען, כי הפסקה הנוספת איננה משקפת כל שינוי בעמדה העקבית בה החזיק מורביה במהלך המגעים בין הצדדים, ולפיה הוא יפעל לביטולם של חיובי הארנונה בכפוף לאישורם של הגורמים המוסמכים. עוד נטען, כי אף אם קיימת בעייתיות מסוימת בפסקה הנוספת, הרי שיש לקרוא אותה על רקע מכלול התניות שבהסכם הפשרה, הווה אומר, שבהעדר אישור של הגורמים המוסמכים יעמדו צווי הארנונה בתוקפם. מורביה ממשיך וטוען, כי הנסיבות האופפות את הכינוס וכן השתלשלות הכינוס עצמו אף הם אינם תומכים בקביעה לפיה מעשיו עולים לכדי שוחד בחירות. להשקפתו, גם היסוד הנפשי הדרוש - היינו, כוונה מיוחדת ליתן שוחד ולהשפיע על תוצאותיהן של הבחירות - אינו מתקיים בו. בעניין זה נטען, כי מקום בו מיוחסת לפלוני עבירה פלילית בגדריו של הליך מנהלי, הנטל להוכחת קיומה של כוונה מיוחדת הוא מוגבר ובענייננו, לא זו בלבד ששלמה לא עמד בנטל זה אלא שקביעתו של בית המשפט המחוזי בדבר התקיימותה של כוונה מיוחדת כלל אינה מתייחסת לשאלה זו.
8. כאמור, מורביה סבור, כי גם קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה מדובר בליקוי בחירות שעלול היה להשפיע על תוצאותיהן - שגויה. בעניין זה נטען, כי בניגוד לקביעתו של בית המשפט המחוזי, המקרה שלפנינו איננו מעלה אף לא אפשרות רחוקה להשפעה על תוצאות הבחירות; ולחלופין, כי קמה בנסיבות העניין אפשרות רחוקה בלבד להשפעה כזו. לפיכך, לעמדתו של מורביה, לאור הכללים שנקבעו בהלכת רביץ, לא היה מקום לביטולן של הבחירות. יתרה מכך, לעמדתו של מורביה, הלכת רביץ הומרה, בעניין פרומר, ברבות השנים ועקב הקשיים ביישומה, במבחן הסתברותי הבוחן אם בנסיבות העניין קמה אפשרות ממשית שהיה בליקוי כדי להשפיע על תוצאות הבחירות. מורביה סבור, כי גם לפי מבחן זה, לא היה מקום להורות על ביטולן של הבחירות. לחלופין נטען, כי אף אם הליקוי הנטען אכן עלה כדי ליקוי בחירות ואף אם התקיים בו התנאי לפיו הוא היה עלול להשפיע על תוצאות הבחירות, לא היה בכך אלא כדי להביא, לכל היותר, לביטול הבחירות בקלפי של מושב לכיש ולא לביטול הבחירות בכללותן. תוצאה זו מתחייבת, לעמדתו של מורביה, מעיקרון המידתיות; ממתכונת עריכתן של הבחירות, היינו, הצבתה של קלפי עצמאית בכל יישוב ויישוב; ומכך שהליקוי הנטען רלוונטי לתושבי לכיש בלבד. לבסוף נטען, כי בית פסק דינו של בית המשפט המחוזי לוקה בהעדר התייחסות לחוסר ניקיון הכפיים של שלמה, לאי-מיצוי הליכים מצידו, ולשיהוי בהגשתה התובענה לבית המשפט המחוזי.
טענות המשיבים
9. שלמה סומך ידיו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, מטעמיו. לעמדתו, משמעותה של הפסקה הנוספת עליה חתם מורביה אחת היא: יהא פסק הדין בערעור המנהלי אשר יהא, הליכי הגבייה יוקפאו עד שיימצא פתרון שיהיה מוסכם על נעמן. התחייבות כזו, טוען שלמה, הניתנת מפיו של מועמד במערכת בחירות על מנת לשכנע את קהל הבוחרים להצביע בעדו - היא שוחד בחירות מובהק, והדברים אמורים ביתר שאת נוכח מרכזיותה של סוגיית הארנונה במערכת הבחירות בכללותה. שלמה מדגיש בטיעוניו, כי ההליך בו אנו מצויים הוא הליך מנהלי ולא פלילי ובהתאם, ביטולן של הבחירות הוא סנקציה מנהלית ולא עונשית. על רקע זה הוא טוען, כי היסוד הנפשי של מורביה - במשמעות הפלילית של המונח - איננו רלוונטי.
10. שלמה סבור, כי ההלכה המחייבת היא זו שנקבעה בעניין רביץ ולא הדברים שנאמרו בעניין פרומר אשר לעמדתו, נאמרו בבחינת למעלה מן הדרוש ואינם בגדר הלכה מחייבת. מכל מקום, לדידו, הפרשנות הנכונה והמקובלת של הלכת רביץ הינה, כי רק במקום בו אין כל אפשרות להשפעה של הליקויים על תוצאות הבחירות - לא ניתן יהיה לבטל את הבחירות; ובצד האמור, כל אפשרות - ולו רחוקה - להשפעה על הבחירות מקנה לבית המשפט סמכות ושיקול דעת לבטל את הבחירות. שלמה סבור , כי נסיבות העניין מעידות על כך שהליקוי אכן היה עלול להשפיע על תוצאותיהן של הבחירות. שלמה מתנגד לאפשרות לפיה יבוטלו הבחירות שנערכו בקלפי בלכיש בלבד, באשר לטענתו, אפשרות זו לא הועלתה מפי הצדדים במהלך הדיון בבית המשפט המחוזי, אלא רק במסגרת הבקשה להבהרה ואין לאפשר את העלאתה בשלב הערעור, מה גם שלפי ההלכה הפסוקה, אפשרות זו אינה רצויה. שלמה דוחה את הטענות בדבר שיהוי ואי-מיצוי הליכים ולטעמו, טענותיו של מורביה בסוגיית "ניקיון הכפיים" אינן רלוונטיות, משום שהבחירות לא בוטלו בשל הבטחותיו שלו, אלא בשל הבטחות והתחייבויות שמסר מורביה. לבסוף, להשקפתו, יש ליתן משקל לכך שעד כה, לא מילא מורביה אחר פסק דינו של בית המשפט המחוזי.
11. מנהל הבחירות טוען בתגובה שהוגשה על-ידי פרקליטות המדינה כי לא היה מקום להורות על ביטול הבחירות ותוצאותיהן, ולפיכך דינו של הערעור להתקבל. לעמדתו, קביעותיו העובדתיות של בית משפט קמא אינן מבססות - במידה הנדרשת על-פי ההלכה הפסוקה - קיומו של ליקוי מן הסוג המצדיק ביטולן של בחירות. זאת, הואיל וקיים ספק בשאלה אם הורם על-ידי שלמה הנטל המנהלי הנדרש לצורך הוכחת הליקוי הנטען על-ידו. בנוסף, לדידו של מנהל הבחירות, ההסתברות שהליקוי האמור אכן השפיע על תוצאות הבחירות הינה נמוכה ביותר, והיא אינה עומדת במבחנים שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון בסוגיה זו. לבסוף נטען, כי אף אם מקבלים את קביעותיו של בית המשפט המחוזי הן לעניין עצם קיומו של הליקוי הן לעניין השפעתו, הרי שנדרשת תוצאה מידתית יותר מזו שאליה הגיע בית המשפט והיא ביטולן של הבחירות שנערכו בקלפי בלכיש, ושלהן בלבד. תוצאה כזו מתחייבת, לעמדתו של מנהל הבחירות, גם מהעובדה שהליקוי שנפל בבחירות - אם נפל - עלול היה להשפיע על הבוחרים במושב לכיש בלבד ולא היה בו, אף לעמדתו של בית המשפט המחוזי, כדי להשפיע על קהל הבוחרים בכללותו.