השופט ח' מלצר:
1. עניינה של העתירה בהכרה בתארים שלישיים שנרכשו על-ידי ישראלים ממוסדות אקדמיים בחו"ל על ידי הגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל במשרד החינוך (להלן: הגף להערכת תארים, או הגף) - כתארים השקולים לתואר ישראלי מקביל לצרכי דירוג ושכר במגזר הציבורי (להלן: אישור שקילות).
על בסיס המלצותיה של ועדה שעסקה בנושא, פורסמו תנאים חדשים לשם קבלת אישור שקילות לתואר שלישי מאוניברסיטה זרה, הכוללים, בין היתר, דרישה חדשה של התייצבות בפני ועדת מומחים לצרכי בחינת התואר, הכל כאמור בפיסקאות 6 ו-7 שלהלן. דרישה חדשה זו הוחלה גם על העותרים, שסיימו את לימודיהם והגישו (למעט העותרת 7) בקשות לאישור שקילות לפני פרסומם של הכללים החדשים.
מכאן העתירה שלפנינו, שתוקפת את החלתה של הדרישה החדשה על העותרים.
רקע עובדתי
2. הסכמי העבודה הקיבוציים החלים בסקטור הציבורי וכן התקשי"ר, קובעים כי עובד בשירות הממשלתי זכאי לשורה של הטבות בתחום הדירוג והשכר בגין השכלתו האקדמית. על פי אותם הסכמים קיבוציים וההוראות שמעגנות את הדברים בתקשי"ר, על מנת שתואר ממוסד אקדמי זר יוכר על ידי המעסיק הציבורי לצרכי דירוג ושכר, עליו להיות שווה ערך לתואר מקביל שנרכש במוסד מוכר בישראל. הסמכות לקבוע האם תואר אקדמי מחו"ל הוא שווה ערך לתואר אקדמי ישראלי לצרכים הנ"ל הופקדה בידי הגף להערכת תארים במשרד החינוך (ראו: הוראות 24.292, 24.293 ו-24.294 לתקשי"ר). יודגש, כי סמכות הגף מוגבלת להכרה בתארים רק לצרכי תנאי התעסוקה הנזכרים. אין להחלטות הגף משמעות בתחום האקדמי.
3. לאורך שנים, הבדיקה שננקטה על ידי הגף להערכת תארים לצורך הקביעה האם תואר שלישי זר הוא שווה ערך לתואר שלישי ישראלי היתה בדיקה טכנית בעיקרה. הגף בדק האם המוסד בו למד המבקש מוכר על ידי המדינה בה הוא פועל ליתן תארים אקדמיים שלישיים, והאם המבקש הציג את כל המסמכים הנדרשים על מנת להראות כי עמד בדרישות אותו מוסד לצורך רכישת התואר. ברבות השנים, עם התרחבות התופעה של סטודנטים ישראליים הלומדים במסגרות שונות בחו"ל, מונתה, ביוני 2000, ועדה בין-משרדית בראשותו של פרופ' עוזר שילד ז"ל (להלן: ועדת שילד). תפקידה של הועדה היתה לגבש המלצות באשר להערכת תארים אקדמיים משני סוגים: תואר שלישי מחו"ל, ותארים ראשון ושני שנרכשו בשיטת ה"למידה מרחוק".
4. עם מינויה של ועדת שילד ביוני 2000, הנחתה נציבות שירות המדינה את הגף להערכת תארים להימנע ממתן אישורי שקילות לתארים שלישיים עד להשלמת עבודתה של הועדה ואישור המלצותיה על ידי הגורמים המוסמכים. חרף זאת, המשיך הגף בהוצאת אישורי שקילות עד לדצמבר 2001 על פי המדיניות הנוהגת. בדצמבר 2001 הוקפאו בפועל הליכי האישור וזאת עד שתתקבלנה ההמלצות של ועדת שילד, שהיו צפויות במחצית הראשונה של שנת 2002 (להלן: תקופת ההקפאה הראשונה).
5. במרץ 2002 התפזרה ועדת שילד טרם שסיימה באופן רשמי את עבודתה. בישיבה בין-משרדית שנערכה בסמוך לאחר מכן הוחלט לאמץ את המלצותיה הבלתי-רשמיות של ועדת שילד, לפיהן תארים שלישיים ימשיכו להיבחן באופן טכני על פי תנאים שונים שנקבעו, כאשר במקרה של ספק יש להיוועץ בועדה אקדמית. בעקבות ישיבה זו, אישר הגף, בייעוצה של ועדה אקדמית, בין החודשים יוני-יולי 2002, כ-200 בקשות להערכת תואר שלישי. המלצות ועדת שילד לא היו מקובלות על נציבות שירות המדינה וגורמים שונים במשרד האוצר, ולכן הוחלט בישיבה בין-משרדית נוספת, שנערכה ביולי 2002, לשוב ולהקפיא את הליכי אישור התארים עד לגיבוש כללים חדשים (להלן: תקופת ההקפאה השנייה). יש לציין כי ההחלטה להקפיא את הטיפול בבקשות אלה לא פורסמה מעולם באופן פומבי ורשמי.
6. בספטמבר 2003 מונתה ועדה בין-משרדית נוספת, בראשותו של פרופ' יעקב כץ (להלן: ועדת כץ), שתפקידה זהה לזה של ועדת שילד - לקבוע כללים להערכת תארים זרים שלישיים ותארים שנרכשו בשיטת ה"למידה מרחוק". המלצותיה של ועדת כץ אושרו במרץ 2005 ופורסמו בתאריך 10.5.2005 (להלן: כללי ועדת כץ). על פי כללי ועדת כץ, הבקשה לשקילות תואר שלישי תיבדק בשני שלבים:
בשלב הראשון יבדוק הגף להערכת תארים כי הבקשה עומדת בכללי הערכה "טכניים" שונים, ובכלל זה הוראות בעניין תקופת הלימודים שנדרשה, הצורך בהגשת עבודה, זהות מנחי ובודקי העבודה, שפת הלימודים, שפת העבודה ועוד.
בשלב השני תיבחן עבודת הדוקטורט על ידי ועדת מומחים, שתמנה שני מומחים מהתחום בו נכתבה העבודה, או תחום קרוב, שאף תזמן את המבקש לראיון אישי (להלן: ועדת המומחים). ועדת המומחים תבדוק שהעבודה אכן נכתבה על ידי מגיש הבקשה בעצמו, וכי היא עומדת בסטנדרטים הנדרשים מעבודת דוקטורט בתחום הרלבנטי במוסדות ישראליים. במסגרת זו מוסמכת ועדת המומחים להתייחס, בין היתר: להיקף העבודה, למתודולוגיית המחקר, לחדשנות העבודה, לרמת הכתיבה ולהיקף הביבליוגרפיה.
7. כללי ועדת כץ כוללים גם הוראות מעבר, החלות על מי שהחל את לימודיו לפני פרסומם של הכללים (להלן: הוראות המעבר). הוראות המעבר פוטרות את הבוגרים הללו מחלק מן הדרישות "הטכניות" של שלב הבדיקה הראשון (כגון משך לימודים מינימאלי, הצורך בקבלת אישור מראש ללימודים במסלול ישיר לדוקטורט, או לכתיבת העבודה בשפה שאינה שפת ההוראה הרגילה במוסד). יחד עם זאת, הוראות המעבר אינן פוטרות את הבוגרים הללו מההתייצבות בפני ועדת המומחים.
עם פרסומם של כללי ועדת כץ חידש הגף להערכת תארים את הדיון בבקשות שהוקפאו, ובכך באה לסיומה תקופת ההקפאה השנייה. מאז נבחנו 562 בקשות להערכת תואר שלישי, מתוכן אושרו 401 בקשות - קרי, כ-71% מן הבקשות. הבקשות שנדחו (158 במספר), לא אושרו מטעמים שונים (חשד לאוטנטיות העבודה למשל) ובין היתר מן הנימוק כי ועדת המומחים מצאה כי עבודת הדוקטורט איננה עומדת בסטנדרטים המינימאליים הנדרשים לקבלת תואר שלישי בישראל.
העותרים וטענותיהם
8. העותרים הם בעלי תפקידים בתחום החינוך (למעט העותרת 2 שהיא קצינת משטרה), שהחלו את לימודיהם לתואר שלישי בשנת 1999 באוניברסיטאות אטווש לורנד בבודפשט, הונגריה ובאוניברסיטת סנט פטרבורג ברוסיה (אוניברסיטאות מכובדות שהוציאו מתוכן מספר זוכים של פרסי נובל), וסיימו את לימודיהם במהלך השנים 2003-2002 (העותרים כולם השלימו את לימודיהם לפני פרסום כללי ועדת כץ). מרבית העותרים הגישו בקשות להערכת התואר לגף להערכת תארים בין החודשים נובמבר 2002 ליוני 2003, קרי - במהלך תקופת ההקפאה השנייה (העותרת 7 הגישה את בקשתה רק בספטמבר 2006, לאחר כשלוש שנות מגורים בחו"ל, דבר שנבע מלימודיו של בעלה באוניברסיטת ייל בארה"ב). בחלוף מספר חודשים ממועד הגשת בקשותיהם, קיבלו העותרים הודעה (חלקם בעל פה וחלקם בכתב) כי חלה הקפאה של הטיפול בכל הבקשות להערכת תארים שלישיים.
9. במהלך שנת 2006, לאחר פרסומם של כללי ועדת כץ, שנעשה כאמור בתאריך 10.5.05, הוזמנו העותרים 1, 2, 3, 6, ו-7 לראיון אישי בפני ועדת מומחים (מכח הוראות המעבר). חרף התנגדותם העקרונית לעצם חובתם לעבור ראיון כזה, התייצבו העותרים שלעיל, תחת מחאה, בפני ועדות המומחים הרלבנטיות בהתאמה. לאחר הראיון קיבלו העותרים הודעות לפיהן בקשותיהם לשקילות התואר -נדחו. ביחס לעותר 3, העלתה ועדת המומחים חשד כי העבודה לא הוכנה על ידי העותר בעצמו. ביחס לשאר העותרים קבעה הועדה כי העבודות אינן עומדות בדרישות התקפות בישראל לגבי תואר שלישי, וזאת - בין היתר - מנימוקים של חוסר חדשנות, פגמים במתודולוגיית המחקר וחוסר עדכניות של התשתית הביבליוגרפית. העותרים
5-4 טרם זומנו לראיון וקיימת מחלוקת עובדתית מסוימת לגבי הסיבות לכך (העותרים טענו כי אין הם מחויבים לדרישה זו, והמשיבים גרסו כי העותרים לא השלימו את המצאת כל המסמכים המתחייבים).
10. העותרים, הקובלים כנגד החלת הוראות המעבר שבכללים החדשים עליהם, מבססים את עתירתם על שלוש טענות עיקריות: איסור תחולה למפרע, הסתמכות והפליה, כל זאת בשילוב השלכות ההקפאה עליהם (התקופה הארוכה בה לא טופלו בקשותיהם).