המשנה לנשיא (בדימ') א' ריבלין:
1. תוצאות בחינות המיצ"ב (מדדי יעילות וצמיחה בית-ספרית, להלן: מיצ"ב) מהוות מרכיב מרכזי באופן שבו משרד החינוך (להלן: המשיב) מעריך את הישגיהם של בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים. המערערים, ביניהם הורים לילדים בבתי ספר יסודיים (המערערים 15-3), מבקשים כי המשיב יחשוף בפניהם את תוצאות הבחינות, כדי לשפר את יכולתם להעריך את הישגיו של בית הספר בו מתחנכים בניהם ובנותיהם. האם חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, מחייב את המשיב לחלוק עם ההורים את המידע המצוי ברשותו בדבר הישגי בתי הספר? זוהי השאלה העומדת במוקד הערעור שלפנינו.
עובדות המקרה
2. בחינות המיצ"ב בודקות את הישגי תלמידי בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים בארבעה תחומי ידע: מתמטיקה, אנגלית, מדע וטכנולוגיה ושפת אם. אחת לשנתיים נבחנים תלמידי כיתות ה' ו-ח' בשניים מתוך ארבעת תחומי הידע, ועל כן למעשה, נבחן כל בית ספר אחת לארבע שנים בכל אחד מתחומי הידע. נוסף על כך נערכים מבחנים בתחום שפת האם גם לתלמידי כיתה ב', אחת לארבע שנים. בתום כל מועד בו נערכו לבית ספר מסוים מבחני מיצ"ב, מקבל מנהל בית הספר, מן הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך, דו"ח מפורט המעריך את הישגי בית הספר ביחס למדדי ייחוס שונים. מלבד ציוני הבחינות, כולל הדו"ח גם נתוני שאלונים שממלאים התלמידים והמורים ובהם נבחנים אספקטים שונים של האקלים הלימודי בבית הספר והסביבה הפדגוגית.
3. במהלך שנת 2006 פנו המערערים למשיבה 2, הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד החינוך, בבקשה לקבל לידיהם את תוצאות מבחני המיצ"ב בשלושת השנים שקדמו לבקשה, כשהם מסווגים לפי שם בית הספר ולפי שם היישוב. המשיבה 2 הודיעה למערערים כי הוקמה ועדה לגיבוש המלצות להעברת מידע לציבור בנושא בחינות המיצ"ב (להלן: הוועדה), ועל כן לא יפורסם מידע בנושא עד לסיום עבודת הוועדה. לאחר חלופת מכתבים בין הצדדים שנמשכה כשנה וחצי, ועוד טרם שגיבשו המשיבים את מדיניותם ביחס לפרסום תוצאות הבחינות, פנו המערערים בעתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי. במהלך הדיון בעתירה, הודיעו המשיבים כי הם מאמצים את מסקנות הוועדה הקובעות כי יפורסמו תוצאות הבחינות בחלוקה לפי יישובים, אך לא בחתך בית-ספרי. על כן, התמקד הדיון בבית המשפט המחוזי בשאלת פרסום תוצאות הבחינות לפי בתי-ספר, או לפי ישוב ביישובים בהם קיים בית-ספר אחד בלבד.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
3. בית המשפט המחוזי קבע כי המידע שביקשו המערערים הוא "מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה" (סעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע), ועל כן המשיבים רשאים לא לגלותו. בית המשפט המחוזי סבר כי קיימת הסתברות ממשית לפגיעה קשה וחמורה "במערכת החינוך בכללותה" כתוצאה מפרסום תוצאות הבחינות בחתך בית-ספרי. הפגיעה הפוטנציאלית במערכת החינוך צפויה להיגרם משני גורמים עיקריים - כך נקבע. ראשית, כך קבע בית המשפט המחוזי, פרסום ציוני המבחנים צפוי לגרום להגברת התחרות בין בתי הספר, ובכך להוביל את המורים והמנהלים לנקוט בצעדים שונים לשם העלאה מלאכותית של ציוני המיצ"ב, תחת התמקדות בשיפור הלמידה האמיתית של התלמידים. שנית, דימויים העצמי של תלמידים ומורים בבתי ספר שהישגיהם יתגלו כנמוכים עשוי להיפגע, לדעת בית המשפט קמא, וכפועל יוצא מכך להוביל למעבר של תלמידים ומורים "חזקים" למוסדות חינוך שציוניהם גבוהים יותר; בשל כך, עלולים הפערים בין בתי הספר לגדול. עוד קבע בית המשפט המחוזי כי עמדת המשיבים, לפיה יש לפרסם את תוצאות הבחינות בחלוקה לפי יישובים, יוצרת איזון הולם בין האינטרסים של המערערים ובין ההשלכות השליליות הגלומות בפרסום תוצאות בית-ספריות. בהקשר זה, ציין בית המשפט המחוזי כי הוועדה שמינה המשיב כללה אנשי מקצוע ומומחים בתחום החינוך, וניכר כי היא הביאה בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים.
טענות הצדדים
4. המערערים טוענים כי תוצאות הבחינות אינן בגדר מידע "אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין" של מערכת החינוך, ועל כן אין עילה למנוע את פרסומן. לשיטתם, החשש האמיתי של המשיבים הוא מביקורת לגיטימית של ציבור ההורים על פועלם של מנהלי בתי-ספר ובעלי תפקידים במשרד החינוך; במשטר דמוקרטי, כך מציינים המערערים, ביקורת אינה מילת גנאי ואין להסתיר מידע לשם מניעתה. אשר לחשש כי פרסום התוצאות יאיים על הצוות המקצועי בבתי הספר ויגרום לו להתמקד בשיפור הציון בלבד, טוענים המערערים כי נזק זה הוא פועל יוצא מעצם עריכת הבחינות ולא מפרסום תוצאותיהן. לטענת המערערים, ציוני המבחנים מועברים בכל מקרה לגורמי הפיקוח במשרד החינוך, והם אלה שמופקדים על קידומם של בעלי התפקידים בבתי הספר. על כן - כך נטען - התמריץ להעלאה מלאכותית של ציוני המבחנים, קיים גם ללא פרסום התוצאות. נוסף על כך טוענים המערערים כי החשש שפרסום מידע בעל גוון ביקורתי יוביל את עובדי הרשות להתנהלות מתגוננת, אינו יכול לשמש כשיקול גורף למניעת פרסום מידע ביקורתי. אשר לטענה כי פרסום הציונים יוביל להעמקת הפערים בחברה, טוענים המערערים כי מדובר בגישה פטרנליסטית ובלתי ראויה הסבורה כי הציבור אינו מסוגל לפרש נכונה את המידע המוצג בפניו. לשיטתם, כל בר דעת מבין כי ציוני בחינות מסוימות אינם משקפים את מכלול פועלו החינוכי של בית הספר, וכי כל בית ספר מתמודד עם נתוני פתיחה שונים. המערערים סבורים כי דווקא נגישות למידע היא זו שתוביל לצמצום הפערים בחברה, שכן היא תאפשר לציבור לבחון את פעולות המשיב למניעת פערים בין רמות בתי הספר בהם לומדות אוכלוסיות "חזקות" ו"חלשות" מבחינה סוציו-אקונומית. לבסוף, טוענים המערערים כי "נבואות הזעם" הספקולטיביות של המשיבים אינן עולות בקנה אחד עם העובדה שהמשיב מפרסם את תוצאות בחינות הבגרות בחלוקה לפי בתי ספר ספציפיים, וכן עם העובדה שפרסום נתוני בחינות ארציות מקובל במדינות רבות בעולם.
5. המשיבים טוענים כי לא נמצאה עילה להתערב בשיקול דעתם, המבוסס על ממצאי ועדה מקצועית ששקלה את מכלול השיקולים הרלוונטיים. המשיבים מדגישים כי הרכב הוועדה כלל אנשי אקדמיה בכירים, וביניהם שני חתני פרס ישראל בתחום החינוך, וכן בעלי תפקיד בכירים ועתירי ניסיון במשרד החינוך. בפרט, מדגישים המשיבים את ההשלכות השליליות שמצאה הוועדה לפרסום ציוני המיצ"ב, ובראשן: השפעת התחרות בין בתי הספר על התנהלות הצוות החינוכי; והתניידות מורים ותלמידים לבתי ספר "חזקים" באופן שיגדיל את הפערים בחברה. המשיבים טוענים כי כבר כיום קיימות תופעות שליליות של פגיעה בטוהר הבחינות כתוצאה מרצון צוות בתי הספר להעלות את ממוצע ההישגים הבית-ספרי, אך היקפן שולי. לטענתם, היקפן של תופעות אלה צפוי לגדול פי כמה וכמה אם הציונים יפורסמו. זאת, טוענים המשיבים, מכיוון שהביקורת הנוכחית של מפקחי משרד החינוך היא ביקורת מקצועית, אשר מתחשבת בנתוני היסוד עימם מתמודדים המנהלים והצוות החינוכי, ואילו פרסום הציונים יוביל לביקורת מטעם הציבור אשר מסתמך על ציוני המבחנים בלבד. בתנאים אלה, טוענים המשיבים, ביקורת הציבור צפויה רק לרפות את ידי העוסקים במלאכה, ובמיוחד את ידי אלה שעוסקים בקידומן של אוכלוסיות חלשות. עוד טוענים המשיבים כי רק אוכלוסיות מבוססות יוכלו להעביר את ילדיהם לבתי ספר בהם ציוני המיצ"ב גבוהים יותר, ועל כן בתי הספר "החלשים" צפויים לרכז אוכלוסיה ממעמד סוציו-אקונומי נמוך בלבד. לבסוף, טוענים המשיבים כי מספר מדינות אמנם מפרסמות את הציונים של בחינות דומות בחלוקה בית-ספרית, אך לפי בדיקתה של הוועדה - מדובר במיעוט מבין מדינות העולם המערבי.
דיון והכרעה
6. דין הערעור להתקבל. במקרה זה נימוקי המשיבים עצמם מצביעים על נכונות טענות המערערים.
אף שערעור זה נוגע בסוגיות עקרוניות כבדות משקל, הרי שמבחינה משפטית, יריעת המחלוקת בין הצדדים אינה רחבה. אין חולק כי על-פי הוראת סעיף 1 לחוק חופש המידע זכאים המערערים לקבל את המידע המבוקש, "בהתאם להוראות חוק זה" - לאמור בנתון לסייגים הקבועים בחוק. חוק חופש המידע כולל סייגים שונים לחובתה של הרשות להעביר מידע לאזרח, אך המשיבים ביססו את טענותיהם על סייג אחד - זה המתואר בסעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע הקובע כי: "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא... מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה".
מהו איפוא "מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה"?
7. סעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע פורש בדווקנות רבה בעבר. בעע"ם 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס(4) 60, 85-84 (2006) (להלן: עניין משרד התחבורה)פורשו הדברים - והם יפים גם לענייננו:
הוראת סעיף 9(ב)(1) - לשונה רחבה וכוללנית. ההוראה מתירה לרשות הציבורית שלא למסור מידע "אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה". בצדק נאמר על הוראה זו, כי היא "פותחת שער לשיבושה של הזכות לקבלת מידע עצמה" (סגל, בספרו הנ"ל, בעמ' 199). פרשנות הסעיף צריכה, אפוא, להתאים עצמה לאמות המידה המנחות את החוק ולעקרונות הכלליים והחוקתיים המקובלים במשפטנו. כלל ידוע ומושרש הוא במשפטנו, כי בהתנגשות בין זכות חוקתית מוגנת לבין אינטרס ציבורי, גובר האחרון על הראשונה רק במקום בו קיימת הסתברות ראויה - לרוב, "ודאות קרובה" - לפגיעה ממשית באותו אינטרס ציבורי... הנוסחה שהתגבשה בפסיקה הענפה בנוגע לחופש הביטוי ולמגבלותיו נכונה גם לענייננו. עמד על כך פרופ' א' ברק, בציינו:
"...האם כל שיבוש בתפקידה של הרשות מצדיק מניעת מסירתו של מידע? דומה שהתשובה הינה כי בגדרי האיזון החיצוני ועל רקע תכליתו של החוק, רק שיבוש קשה, רציני וחמור אשר הסתברות התרחשותו היא ודאות קרובה, מאפשר מניעת מידע" (ברק, במאמרו הנ"ל, בעמ' 103).
ובדומה, כתב פרופ' סגל, כי:
"הוראת החוק מצדיקה חיסוי מידע, רק כאשר גילויו עלול 'לשבש' את פעולת הרשות. פרשנותה, נוכח תכלית החוק להביא לחשיפת פעולת הרשויות הציבוריות, צריכה להיות כזו שרק סכנה בדרגת ודאות גבוהה לשיבוש חמור ורציני תוכל להצדיק אי גילוי" (סגל, בספרו הנ"ל, בעמ' 199).