השופט נ' הנדל:
1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כבוד סגנית הנשיא י' צור) בעת"מ 8553/08, לפיו נדחתה עתירה שהגישה המערערת נגד החלטת משיבה 1, "פרזות" חברה ממשלתית עירונית (להלן: "פרזות"), משיב 2, משרד הבינוי והשיכון ומשיבה 3, מדינת ישראל, שלא לאפשר למערערת לרכוש את הדירה מושא המחלוקת בתנאים שהותוו ליפה זקן ז"ל (להלן: "המנוחה") - אחותה של המערערת, בגין היותה דיירת בדיור ציבורי. המערערת טוענת לזכאות לרכוש את הדירה מכוח הנוהל של משרד השיכון והבינוי. זאת על רקע צוואה שהותירה המנוחה בה העמידה לרשות המערערת את הזכות לרכוש את הדירה האמורה.
העובדות הצריכות לעניין
2. המערערת היא כאמור אחותה של המנוחה, שנפטרה ביום 20.9.2007 ויורשתה על פי דין מכוח צוואה שהותירה המנוחה. משיב 2 הוא בעל הדירה. משיבה 1, פרזות, השכירה את הדירה למנוחה כשוכרת בשכירות סוציאלית על פי תנאי "חוזה שכירות בלתי מוגנת" מיום 10.10.80. ביום 10.7.06, פנה סמנכ"ל פרזות בהצעה פומבית שכותרתה "מבצע כאן ביתי" עבור הדיירים המוגנים שעניינה הצעה לרכוש את דירתם בהנחה. את הפנייה לפרזות בעניין רכישת זכויות בדירה ביצעה המערערת בשליחותה של המנוחה. היא הופנתה ע"י פרזות אל חברת "מתן חן שירותי סיעוד בע"מ" לשם הנפקת תעודת זכאות הנדרשת לתחילת הליכי הרכישה בהתאם למבצע האמור. המערערת פנתה לפרזות בשם המנוחה בעניין רכישת זכויות בדירה. ארבעה ימים לאחר מכן, נפטרה המנוחה. כחלוף ארבעה ימים נוספים, ביום 24.9.2007, הנפיקה חברת "מתן חן" את תעודת הזכאות למנוחה. באשר לפניית המערערת לפרזות, השיבה האחרונה כי הואיל והמנוחה לא החלה בהליכי הרכישה אלא בהליכים לקבלת תעודת זכאות בלבד, יש לפנות את הדירה עם תום 30 ימי האבל. בתגובה, הגישה המערערת בקשה לצו מניעה זמני ותביעה לבית המשפט המחוזי בירושלים (ת"א 2132/08) אשר נמחקה בהסכמת הצדדים. בחודש אפריל 2008, הגישה המערערת בקשה להמשיך בהליכי רכישת הדירה בפני וועדת חריגים בינמשרדית המשותפת למשרד הבינוי והשיכון ולמשרד האוצר. הוועדה דחתה את בקשתה מן הטעם שהמנוחה לא הגישה בקשה לרכישת הדירה אלא אך בקשה להנפקת תעודת זכאות. על החלטה זו, הגישה המערערת עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים אשר נדחתה. מכאן הערעור שבפנינו.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
3. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע בפסק דינו כי יש לדחות את העתירה מהטעמים הבאים: אין הסכם מחייב בין המשיבים למנוחה שהעניק לה זכות של ממש בנכס; יסודות גמירות הדעת והמסוימות אינם מתקיימים; המשא ומתן בין הצדדים למכירת הדירה היה בשלב ראשוני בלבד וטרם הבשיל לכדי חוזה המחייב את הצדדים; מהוראות נוהל הרכישה של המשיבות עולה כי עד להשלמת מלוא התשלום עבור הדירה, נחשב הדייר כשוכר ולא כבעל זכות בעלות בדירה; לא קמה זכות למערערת לרכוש את הדירה בתנאים המיוחדים והמוזלים של המבצע. עסקינן בזכות אישית אשר איננה ניתנת להעברה לגורמים אחרים; המנוחה לא עמדה בהוראות המבצע לפיהן על מנת לזכות בהנחה באופן קבוע על הרוכש להמשיך ולגור באותה דירה למשך 5 שנים נוספות וזאת לאחר שהוא כבר שילם את תמורתה והיא עברה לבעלותו; תוכן צוואת המנוחה מעלה ספק של ממש באשר לזכותה של המערערת לקבל לרשותה את הדירה מהמנוחה, גם אם הייתה רוכשת אותה וייפוי הכוח שהעניקה המנוחה למערערת איננו מעניק למיופה כוח את זכויותיו הממשיות של המייפה.
טענות הצדדים
4. לטענת המערערת, נתקיים יסוד גמירות הדעת אצל המנוחה לרכוש את הדירה מידי המשיבים וזו החלה בהליכי רכישתה. מכוח זאת, יש לראותה כבעלת הזכות לרכוש את הדירה ולהעבירה בירושה. זכות הרכישה של דיור ציבורי היא זכות עבירה ואיננה אישית. פרזות חרגה מהנוהל של משרד השיכון במבצע "כאן ביתי" משלא מילאה עבור המנוחה טופס בקשה לרכישת דירה, טרם הגשת הבקשה לתעודת זכאות. המערערת מפנה לפסק דין בעניין שאשא (ע"א 10425/03, 10736/03) שהכיר לכאורה בזכות היורשת של הדייר הציבורי לרכוש את הדירה ולהמשיך בהליכי הרכישה כמי שנכנס בנעלי הדייר הציבורי שנפטר במהלך הליכי הרכישה.
המשיבים מנגד סומכים ידם על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים ומבקשים לדחות את הערעור.
דיון
5. לאחר שעיינתי בכתב הערעור, בתגובות ובפסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים, הגעתי לכלל מסקנה, כי דין הערעור להדחות.
השאלה הניצבת במרכז ערעור זה היא האם המהלכים שהמנוחה נקטה בהם השתכללו לידי הסכם מחייב של רכישת הדירה על ידה מידי המשיבים.
בפתח הדברים ייאמר, כי חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 טרם נכנס לתוקף. שכן, תחילת תחולתו של החוק נדחתה מעת לעת, ונכון להיום, מועד כניסתו לתוקף הינו ביום 1.1.2011. ההסדר הנורמטיבי החולש על מערכת היחסים בין המנוחה לבין המשיבים מצוי בהודעה על המבצע "כאן ביתי" ונוהל המבצע האמור שהופעל על ידי פרזות. נוהל זה מבוסס על החלטות הממשלה והנחיותיה את פרזות, החברה המשכנת, אשר על פיו גובשו תנאי ההצעה שניתנה לדיירים בדיור הציבורי לרכישת הדירות הציבוריות בהנחה מותנית.
הצעת המשיבים, כפי שפורסמה, נוסחה באופן הבא:
"במבצע כאן ביתי משרד הבינוי והשיכון מעודד ומסייע לדיירי השיכון הציבורי לרכוש את דירותיהם. תקופת המבצע עד 31.12.07. במסגרת המבצע יזכו דיירי השיכון הציבורי להטבות מיוחדות: הנחות ממחיר הדירה בשיעורים שבין 13% ל-92%. ההנחה ממחיר הדירה תהפוך למענק מוחלט בתום 5 שנים ממועד חתימת החוזה, רק אם תמשיכו לגור בדירה בבעלות במשך 5 שנים רצופות. אם לא תעמדו בתנאים אלה תחוייבו בהחזר ההנחה שקיבלתם. הלוואה בסך של עד 150,000 ש"ח. תחולת המבצע- המבצע יחול על דיירי השיכון הציבורי בכל הישובים בארץ. דמי הרשמה- תידרשו לשלם 350 ש"ח כדמי הרשמה (עבור דירות צמודות קרקע התשלום הינו 700 ש"ח. התשלום הוא גם עבור השומה".
סעיף 2 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים), קובע:"פנייתו של אדם לחברו היא בגדר הצעה, אם היא מעידה על גמירת דעתו של המציע להתקשר עם הניצע בחוזה והיא מסוימת כדי אפשרות לכרות את החוזה בקיבול ההצעה..". לאמור: ההצעה צריכה להיות מסוימת- מלאה ומדויקת במידה מספקת- עד שניתן יהיה לראות באמור בה, עם קיבולה, חוזה מלא ובר-ביצוע, ללא צורך במשא ומתן משלים נוסף (ראו ע"א 440/75 זנדבנק נ' דנציגר, פ"ד ל (2) 260). יושם אל לב, כי דרישת המסוימות מתייחסת להצעה בלבד ואיננה חוזרת בסעיף 5 לחוק הדן בקיבול. זאת, משום שאם ההצעה מסוימת דיה, הרי שקבלת ההצעה על ידי הניצע היא בהכרח מסוימת. קרי, יש הסכמה לבצע את החוזה על כל הפרטים המצוינים. אכן, ניתן להשלים פרטים חסרים בחוזה. אולם זה יכול ויהיה רק כאשר קיימת גמירת דעת, לאמור:"חוזה שנכרת...צריך להיות שלם, לא מושלם" (ג' שלו דיני חוזים-החלק הכללי, לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי (תשס"ה, 2005), 175). מסוימות של חוזה מהווה דרישה בפני עצמה להצעה ואף יכולה לשמש מבחן עזר לגמירת דעת. כך למשל, מחיר הדירה הוא נתון בעל נפקות ממשית שעל בסיסו תתקבל ההחלטה אם לרכוש את הדירה או לא. בחינת ההצעה של פרזות מצביעה על אופן ניסוח כללי לציבור דיירי השיכון הציבורי. שיעור ההנחה מנוסח באופן הערכתי (בין 13% ל-92%), ללמדך, כי יש לבחון כל בקשה לגופה ולהתאים לה את שיעור ההנחה שישפיע על המחיר הסופי לרכישת הדירה יחד עם קביעת פרטים נחוצים נוספים. אז, ורק אז, משנקבעו המחיר והפרטים הנוספים הנחוצים לצורך השלמת העיסקה, הופכת ההצעה להיות מסוימת דיה, והיענות להצעה משמעותה קיבולה. בענייננו, המערערת הגישה בקשה להנפקת תעודת זכאות עבור המנוחה. המדובר בשלב מקדמי שמהווה מעין בירור ראשוני. לא הוגשה כל בקשה לרכישת דירה מצד המנוחה, כאשר המחיר הנדרש כאמור טרם נקבע. אף לא נערכה שומה כפולה המהווה אחד מהשלבים הנדרשים לשם קביעת מחיר הדירה, לאחר קבלת תעודת הזכאות.
בנוהל מבצע "כאן ביתי" הובהר בסעיף 2.2.1 באשר לתנאי הרכישה, כי "בתקופה שממועד ההודעה על תנאי הרכישה (בה מפורט אופן חישוב ההנחה לאחר קביעת מחיר הדירה ע"י שני שמאים) ועד להשלמת
מלוא התשלום, ייחשב הדייר "כשוכר דירה" ויחולו עליו כל הכללים של שוכר" (ההדגשה במקור). נוסח הנוהל שולל במפורש רכישת זכות בעלות בטרם השלמת מלוא התשלום. נוסח הנוהל הוא נוסח אחיד המופנה לכלל הזכאים לדיור ציבורי. המערערת לא הניחה כל תשתית ראייתית אשר תצביע כי דווקא במקרה דנא הייתה כוונת הצדדים להתחייב בחוזה מחייב עם המנוחה. קבלת טענת המערערת מנוגדת לעקרון חופש החוזים, שכן, קיים קושי לראות בזכאים, כולל המנוחה, כמי שגמרו אומר בדעתם להיקשר בעסקה מבלי לדעת את שומת הבית ומחירו הסופי לאחר ההנחה. כאמור, המנוחה אף לא הגישה בקשה לרכישה אלא אך להנפקת תעודת זכאות, שנתקבלה לאחר מותה.
6. המערערת מפנה את בית משפט זה לעניין שאשא (ע"א 10425/03, ע"א 10736/03), ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בה"פ 849/01 (כב' השופטת ח' בן עמי). קשה ללמוד הלכה מפסק הדין האמור, שכן, צוין בו כי בהתאם להסכמת הצדדים, פסק הדין של בית המשפט המחוזי באותו עניין "יבוטל ביחסים שבין הצדדים". בכל מקרה, הנסיבות באותו עניין שונות מעניינו: המנוח הביע נכונות עקרונית לרכוש את הדירה וביקש לברר את מחירה אשר חושב על ידי חברת הדיור הציבורי בהתאם לשומה ולהנחה; הוא הגיש בקשה לרכישת הדירה אליה צורפה תעודת זכאות ושולמו דמי רישום; נתקבלו שתי שומות של הדירה והונפקו כבר שוברי תשלום אשר נמסרו למנוח. יוצא אפוא, שהליך רכישת הדירה הציבורית היה כבר בשלב מתקדם. בענייננו, ההליך בו נקטה המנוחה הוא בגדר שלב "טרום ראשוני". טרם נקבעה התמורה המבוקשת עבור הדירה וטרם הביעה המנוחה הסכמתה לרכישת הדירה במחיר שאמור להיקבע לה. על כן, לא ניתן לומר כי נכרת הסכם בינה, בעודה בחיים, לבין פרזות בעניין רכישת הדירה. אף לא ניתן לקבוע כי קיימת חזקה שהמנוחה הייתה מקבלת את ההצעה ולצפות שבכל מקרה היה נכרת החוזה. משכך, ובהתייחס להוראות סעיף 4(2) לחוק החוזים, לפיו ההצעה פוקעת כשמת הניצע לפני מתן הודעת הקיבול, אין ביכולתה של המערערת לבוא בנעליה של המנוחה ולהשלים את הליך הרכישה באותם תנאים להם המנוחה הייתה זכאית. הנפסק בעניין מלכי, מפי כב' השופט א' א' לוי, יפה לענייננו:
"ההליכים בהם החל לרכישת הדירה, לא השתכללו לכדי התקשרות מחייבת, הואיל ותנאי הרכישה טרם נקבעו, וממילא לא נתן להם המנוח את הסכמתו. העולה מכך הוא, שבהעדר "זכות" שקמה למנוח כדין, לא מתעוררת כלל שאלת זכותן של המערערות לרשת את אותה זכות, ועל כן אין בידן עילה כנגד המשיבות. למעלה מן הדרוש נוסיף, כי המערערות אף אינן עונות להגדרה של "דייר ממשיך" הקבועה בסעיף 1 לחוק..ומכאן שהן לא הוכיחו עילה כלשהי המזכה אותן בסעד" (ראו עע"מ 6495/04 מלכי נ' עמידר בע"מ ומשרד הבינוי והשיכון (23.2.2006), פסקה 3).